Цивилизация
Когда в 2010 году ассоциация «Голос» опубликовала самый первый вариант проекта Избирательного кодекса РФ, реакция представителей власти и околовластных экспертов была незамысловатой. Председатель комитета Государственной думы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин заявил: «Вряд ли сейчас стоит что-то принципиально менять в избирательном законодательстве. Для федеральных выборов оно практически разработано во всех своих аспектах». Член ЦИК России Майя Гришина высказалась в том же духе: «Действующее избирательное законодательство оптимально и не требует кардинальных изменений». А Российский фонд свободных выборов (учрежденный ЦИК России) обнародовал заключение, в котором утверждалось: «В первую очередь необходимо отметить системное противоречие свыше 50 норм законопроекта современной правовой политике президента Российской Федерации по реформированию избирательной системы».
Сегодня, через три с половиной года после этих заявлений, интересно посмотреть, насколько они были адекватны.
Частота и характер изменений избирательного законодательства
Российское избирательное законодательство крайне нестабильно. Вот простые цифры: в 2006 году было принято 5 федеральных законов, внесших изменения в главный избирательный закон — федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в 2007-м — 6, в 2008-м — 6, в 2009-м — 8, в 2010-м — 7, в 2011-м — 8, в 2012-м — 5, в 2013-м — 8.
Итого 53 изменения за 8 лет.
Также непрерывным изменениям подвергаются федеральные законы о выборах депутатов Государственной думы и президента РФ и тесно связанный с избирательным законодательством федеральный закон о политических партиях.
Однако избирательное и смежное с ним партийное законодательство не только крайне нестабильны, но и не имеют единого вектора, отличаются метаниями из одной крайности в другую. Вот как это выглядит:
─ 2002 год: установлено, что на выборах региональных парламентов не менее половины депутатов должно избираться по пропорциональной системе (ранее почти во всех регионах партийные списки не применялись); 2013 год: для 81 субъекта РФ требование «не менее половины» заменено на «не менее четверти», а для Москвы и Санкт-Петербурга полностью отменено;
─ 2002 год: заградительный барьер на выборах в Государственную думу поднят с 5 до 7% (для выборов Думы начиная с 5-го созыва); 2005 год: подтверждено повышение барьера с 5 до 7%; 2009 год: партиям, получившим от 5 до 7%, даются 1–2 «утешительных» мандата; 2011 год: заградительный барьер на выборах в Государственную думу возвращен к 5%;
─ 2003 год: необходимое число подписей на выборах президента РФ увеличено с 1 млн до 2 млн; 2012 год: необходимое число подписей на выборах президента РФ снижено для самовыдвиженцев до 300 тыс., а для выдвиженцев непарламентских партий — до 100 тыс.;
─ 2004 год: отменены выборы глав регионов; 2012 год: восстановлены выборы глав регионов; 2013 год: регионам дано право отказаться от прямых выборов своих глав;
─ 2004 год: минимальное число членов политической партии увеличено с 10 тыс. до 50 тыс.; 2009 год: минимальное число членов политической партии поэтапно снижается с 50 тыс. до 40 тыс.; 2012 год: минимальное число членов политической партии снижено с 40 тыс. до 500;
─ 2005 год: для выборов в Государственную думу смешанная система заменена на полностью пропорциональную; 2013 год: в первом чтении принят закон по замене полностью пропорциональной системы на смешанную;
─ 2005 год: федеральная часть партийного списка на выборах в Государственную думу сокращена с 18 до 3 человек; 2010 год: федеральная часть партийного списка на выборах в Государственную думу увеличена с 3 до 10 человек;
─ 2005 год: минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу увеличено с 7 до 100; 2007 год: минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу уменьшено со 100 до 80; 2011 год: минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу уменьшено с 80 до 70; 2013 год: в первом чтении принят закон, где минимальное число региональных групп в партийном списке на выборах в Государственную думу уменьшено с 70 до 35;
─ 2006 год: отменена графа «Против всех»; 2014 год: в первом чтении принят закон о возврате графы «Против всех»;
─ 2011 год: установлено, что на выборах представительных органов городских округов и муниципальных районов, где число депутатов не менее 20, не менее половины депутатов должно избираться по пропорциональной системе; 2013 год: отменено это требование;
─ 2011 год: на выборах представительных органов городских округов и муниципальных районов, где число депутатов не менее 20, заградительный барьер ограничен 5%; 2013 год: ограничение заградительного барьера на муниципальных выборах повышено до 7%.
Таким образом, утверждение об оптимальности избирательного законодательства по состоянию на 2010 год сегодня выглядит совершенно неадекватным.
При этом изменения обычно носят конъюнктурный характер, что лучше всего видно на примере перехода от смешанной системы к пропорциональной и обратно. Когда в связи с временным уходом В.В. Путина с поста президента РФ требовалось усилить его контроль над депутатским корпусом, смешанную систему заменили на пропорциональную. Но снижение результата «Единой России» вынудило вернуть смешанную систему, которая позволяет партии–лидеру получать большинство мандатов даже при поддержке всего около трети избирателей. С этими же мотивами связано и резкое увеличение числа участвующих в выборах партий, и возвращение графы «Против всех».
Конечно, наша страна не единственная, где избирательное законодательство подвергается конъюнктурной правке. Известны метания французов: они несколько раз вводили пропорциональную систему и возвращались к мажоритарной. Но в других странах избирательная система все же стабильнее. В Германии, например, хотя избирательное законодательство и подвергается изменениям, но основные параметры избирательной системы неизменны с 1953 года.
Направленность изменений
Уже тот факт, что изменения были разнонаправленны, не позволяет говорить о том, что существовала или существует какая-то политика по реформированию избирательной системы.
Интересно другое: как оценивать те или иные изменения, произведенные в последние годы (2011–2014)?
На этот вопрос можно ответить, сравнив эти изменения с нашими предложениями, включенными в проект Избирательного кодекса. Итак, сначала изменения, направленные в ту же сторону, что и в нашем проекте:
─ снижение до 5% заградительного барьера на выборах в Государственную думу (однако мы вначале предлагали снизить его до 4%, а позднее — до 3%);
─ возврат выборов глав регионов (но мы, конечно, не предлагали антидемократических ограничений типа «муниципального фильтра» и запрета самовыдвижения);
─ снижение требований к числу членов политических партий (в проекте Избирательного кодекса этого не было, но мы постоянно говорили, что принятие Избирательного кодекса должно дополняться внесением соответствующих изменений в закон о политических партиях);
─ запрет использования пропорциональной системы в небольших поселениях;
─ унификация правил проверки подписных листов (но мы одновременно предлагали сократить основания для выбраковки подписей);
─ уменьшение минимального числа региональных групп на выборах в Государственную думу (но мы предлагали уменьшить это число до 15);
─ возврат смешанной системы на выборах в Государственную думу (однако мы предлагали не просто возврат, а переход к связанной смешанной системе);
─ восстановление голосования «против всех» (но мы предлагали восстановить его на всех выборах, а не делать исключения для президентских и каких-либо иных).
Изменений в противоположную сторону было, пожалуй, меньше. Это:
─ замена двух в году единых дней голосования на один (мы предлагали вообще отменить единые дни голосования);
─ усиление ограничений пассивного избирательного права (мы предлагали отменить ограничения, не предусмотренные Конституцией РФ; сейчас, после решения Конституционного суда РФ от 10 октября 2013 года, ограничения будут смягчены);
─ право партийного руководства менять очередность получения мандатов кандидатами из партийного списка (теперь, после решения Конституционного суда РФ от 19 декабря 2013 года, это право, по-видимому, должно быть как минимум ограничено);
─ отмена партийных списков на выборах в Московскую городскую думу.
В общем, обвинение в том, что наш проект противоречит «современной политике» президента РФ, также выглядит неадекватно.
Почему надо быть конкретнее
Не так давно в одном журнале вышла статья, где говорилось, что «власть берет на вооружение лозунги оппозиции, чтобы затем легким движением руки превратить их в нечто противоположное».
Действительно, если мы попробуем восстановить политические требования оппозиции 2011 года, то они сведутся в основном к следующему:
─ облегчить регистрацию политических партий;
─ вернуть губернаторские выборы;
─ вернуть одномандатников на выборах в Государственную думу;
─ снизить заградительный барьер;
─ восстановить графу «Против всех».
Все эти требования в основном выполнены. Но удовлетворенности нет. Можно говорить, что они выполнены «не так». Но, к сожалению, большинство оппозиционеров ограничивалось лишь лозунгами в самой краткой формулировке (вроде тех, что приведены выше) — чтобы проще было донести до народа. И теперь им трудно говорить: «Не так».
Нам легче. Во-первых, мы изначально свои требования сформулировали в виде конкретного законопроекта, и теперь легко можно проверить, «так» они воплощены или «не так».
Во-вторых, мы не ограничивались пятеркой требований, у нас был довольно широкий перечень предложений, в том числе кардинальное изменение порядка формирования избирательных комиссий и совсем иной порядок регистрации кандидатов. И теперь мы можем лишь подтвердить то, что говорили несколько лет назад: от нескольких точечных изменений толку мало; без комплексного изменения избирательного законодательства ничего принципиально не изменится.
Автор — кандидат юридических наук, эксперт Комитета гражданских инициатив, член совета Движения в защиту прав избирателей «Голос», руководитель общественного проекта по созданию Избирательного кодекса РФ
