Цивилизация
Подписав распоряжение о распределении обязанностей между вице-премьерами и руководителем аппарата правительства, Михаил Фрадков вновь доказал действенность российской бюрократической традиции — любое политическое решение приобретает реальное содержание только после творческого переосмысления в номенклатурной инструкции. Это, собственно говоря, и есть один из важнейших элементов «управленческого опыта», набираться которого — в виду возможных перспектив 2008 года — отправился в правительство Дмитрий Медведев.
Тактическая победа, достигнутая премьером по итогам разграничения полномочий между своими заместителями, стала возможной только благодаря отмашке Владимира Путина. Его слова о том, что изменения в правительстве проведены «по просьбе Михаила Ефимовича», позволили премьеру распределить полномочия так, как ему было нужно, и удержать контроль над кабинетом в своих руках.
Хотел того президент Путин или нет, но он дал понять, что вопрос о сценариях преемственности власти в 2008 году еще окончательно не решен.
Игра идет своим чередом. Гроссмейстеры только вышли из дебюта. Самое время оценить текущую позицию на доске.
Прежде всего, значительную выгоду из произошедших «пересаживаний» и «перераспределений» извлек лично премьер. Михаил Фрадков, пожертвовав до этого качество (не вошел в совет по нацпроектам, допустил в правительство политических вице-премьеров), приобрел взамен известную аппаратную инициативу. Пожалуй, впервые с момента назначения главой правительства Фрадков близок к реализации оптимальной для себя модели руководства кабинетом. Замкнув на себя контроль над основными правительственными комиссиями и советами, Фрадков будет «править» кабинетом, делегировав оперативное управление и, главное, основную ответственность своим заместителям. В прежней конструкции правительства — при одном заместителе и постоянном противостоянии с тандемом Греф--Кудрин — реализовать такую схему премьеру никак не удавалось.
Аппаратная власть Фрадкова укрепляется и благодаря новому статусу главы аппарата правительства Сергея Нарышкина.
Последний, в качестве де-факто «теневого вице-премьера», действующего «от имени и по поручению» председателя правительства, является еще одним ассиметричным ответом на появление в правительстве «теневого премьера» Медведева. Ключевыми компонентами соответствующей «системы сдерживания» являются полномочия Нарышкина по межведомственным согласованиям и поручениям федеральным органам исполнительной власти по вопросам государственной службы, управления федеральной собственностью и осуществления государственной политики в области развития промышленности, включая, соответственно, отчасти и ТЭК.
Еще одним фактором сохранения аппаратно-политического влияния Фрадкова является распыление между Медведевым, Жуковым и Нарышкиным полномочий в сфере координации естественных монополий и ТЭКа. Стоит учесть и перспективу создания новой правительственной комиссии по минерально-сырьевой базе и развитию ТЭКа, которую также, возможно, возглавит Фрадков.
В этой схеме позиции «новых заместителей» выглядят недостаточно внятно и не вполне соответствуют популярной политической идее о статусе «вице-преемников».
Сомнения возникают, прежде всего, в отношении Сергея Иванова. По новому распределению обязанностей он не получил практически ничего, кроме контроля над оборонзаказом и ВПК. И при этом не смог отобрать у Михаила Фрадкова председательство в военно-промышленной комиссии, а главное — проиграл лоббистскую кампанию по структурной реорганизации оборонки и управлению ею. Вице-премьерские регалии министра обороны выглядят как утешительный приз. Говорить о большем пока не приходится. Хотя, возможно, это только пока.
Что до Дмитрия Медведева, то его новые полномочия, конечно, шире, но тоже не вполне дотягивают до звания «первого вице» с политическими перспективами. Политическая ответственность перед президентом за реализацию национальных проектов может в равной степени как помочь, так и помешать карьерному росту. Иные обязанности экс-главы кремлевской администрации, как раз в сравнении с прошлой должностью, выглядят несколько слабовато. То есть, конечно, полномочия в сфере СМИ и массовых коммуникаций, взаимодействия с органами судебной власти и прокуратуры, политики в сфере юстиции — это существенный аппаратный и политический кусок. Однако реальная государственная политика в этих сферах традиционно не является исключительной прерогативой правительства. Полномочия же в сфере природопользования не позволяют Медведеву контролировать ТЭК, особенно с учетом личных притязаний на эту сферу премьер-министра, а также полномочий Александра Жукова в области естественных монополий и тарифной политики. Обеспечение единства экономического пространства, развитие конкуренции и антимонопольной политики добавляют к этому мало.
Бывший единственный, а теперь третий в политической иерархии вице-премьер Александр Жуков в новой системе распределения обязанностей выглядит аппаратным «джокером».
Ему достались полномочия в бюджетно-финансовой сфере, кредитной и денежной политике, опять же естественные монополии и тарифная политика, организация законотворчества, комиссия по ВТО, а также статус заместителя в Совете по реализации национальных проектов. Кроме того, Жуков, при необходимости, заменяет и Дмитрия Медведева, и Сергея Нарышкина. Кстати, с Медведевым у Жукова «режим взаимозаменяемости», что может привести к формированию соответствующего устойчивого тандема. Впрочем, с чьего рукава может играть в «новом правительстве» козырная карта Александра Жукова — вопрос, имеющий множество ответов. Оттого и крайне интересный.
Не менее интересный и куда более важный вопрос, как долго просуществует новая структура работы правительства и имеет ли она в действительности отношение к решению «проблемы-2008».
Произведя последние кадровые перестановки, Владимир Путин несколько сместил основную ось конкуренции различных групп интересов в своем окружении к линии «Кремль--Белый Дом», заодно попытавшись добиться большей эффективности работы правительства. В результате, после ухода Дмитрия Медведева из Администрации президента влияние «силового» крыла в Кремле возросло. Однако одновременно возник потенциал усиления правительства и его превращения в относительно самостоятельный центр влияния под контролем другой, условно либеральной группировки путинской команды. Вот тут-то и выяснилось, что ответ на главный вопрос — кто больше выиграл, а кто больше проиграл от кадровых рокировок — принципиально зависит от реальной сферы аппаратного влияния премьера в новой конфигурации.
Сфера влияния Михаила Фрадкова, как видно из распределения обязанностей, оказалась достаточно существенной. Сняв с себя значительную часть оперативной и политической ответственности за работу кабинета министров, Фрадков сделал более призрачными и еще недавно весьма вероятные перспективы своего смещения с должности. На сегодня удобство ситуации очевидно не только для самого Михаила Фрадкова, но и для его союзников в окружении Владимира Путина. Сохранение контроля над премьерским постом позволяет говорить о тактическом преимуществе силовиков. В то же время очевидно, что ситуация на доске весьма неустойчива и может измениться.
В ближайшее время неизбежно будет нарастать параллелизм в работе исполнительной власти по линии «правительство--Совет по нацпроектам».
Наращивание активности по линии Совета по нацпроектам имеет для Дмитрия Медведева принципиальное аппаратное значение. Командные позиции в совете позволяют Медведеву сохранять прямую постоянную связь с Владимиром Путиным, и, что не менее важно, оперативное влияние на работу его администрации. Кроме того, именно благодаря системе нацпроектов первый вице-премьер обладает в нынешнем правительстве уникальным ресурсом расширения сферы своего влияния.
Сегодня проектов четыре, но завтра может быть пять, послезавтра — восемь.
Достаточно перевести ту или иную сферу деятельности правительства в статус нацпроекта, и контроль над ней перейдет к Дмитрию Медведеву. Сдерживать такую экспансию может только предполагаемый объем работы и ответственности перед президентом по нацпроектам. Они столь значительны, что не позволяют сильно раздувать сферу аппаратного контроля без потери эффективности.
Эффективность же и успех в реализации национальных проектов стратегически важны для карьеры Медведева. Промежуточные результаты выполнения нацпроектов, которые будут более или менее очевидны к концу 2006 года, станут моментом истины и для самого первого вице-премьера, и для правительства в целом. Именно в этот момент «менеджерский успех» Медведева может лишить Михаила Фрадкова должности. А главное, позволит «либерал-юристам» перейти в окончание разыгрываемой партии «с лишней пешкой». Но даже такие эндшпили выигрываются не всегда.
%Главный вывод, который стоит сделать из истории с последними рокировками в правительстве, все же заключается в том, что Владимир Путин окончательно для себя ничего еще не решил.
<1>В своих кадровых перестановках президент во многом ориентирован на решение тактических задач, на действия по ситуации. И он совсем не спешит превращаться раньше времени в «хромую утку», потому и сохраняет неопределенность и системную конкуренцию в своей команде. В этих условиях нельзя исключать ни «новых рокировок», ни «новых лиц». Да, Дмитрий Медведев очевидно получил возможность «попробовать», но это не финальный ход партии и не «форсированный выигрыш».
