Цивилизация
Льготы готовят к оптимизации
План такой. Предлагается пересмотреть идеологию налоговых и таможенных льгот и переоценить их с точки зрения выпадающих доходов бюджета. Работа по переоценке ведется несколько лет, но оживилась именно этим летом, одновременно с подготовкой жесткого бюджета на 2017–2019 годы. Уже в октябре 2016 года Минфин собирается определить общую систему понятий налоговых и неналоговых расходов и подходы к анализу их эффективности. Тогда же будет поправлен Бюджетный кодекс, который сегодня, по мнению Минфина, лишь в общих чертах регулирует установление и использование льгот по налогам и сборам. Сейчас понятие «налоговые расходы» нигде не определено, так же как и «неналоговые расходы». К неналоговым расходам Минфин прежде всего относит льготы по таможенным сборам.
В октябре 2016 года Минфин совместно с Минэкономразвития, ФНС и ФТС собирается определить полный перечень налоговых и неналоговых расходов, включая таможенные и страховые платежи. План Минфина изложен в «дорожной карте» «По совершенствованию учета и оценки эффективности налоговых и неналоговых расходов», с которой удалось ознакомиться «Газете.Ru». Документ в июне – августе стал предметом оживленной дискуссии внутри министерств и ведомств, а также в регионах.
По плану Минфина, с октября 2016 года по март 2017-го правительство должно заниматься подготовкой новых форм отчетов, разработкой требований по оценке эффективности льгот. В декабре 2016 года на основе общего перечня налоговых и неналоговых расходов ответственные исполнители госпрограмм должны оценить применение налоговых и неналоговых льгот с точки зрения выполнения целей подконтрольных им госпрограмм. К марту 2017 года Минфин собирается сформулировать окончательный список льгот, распределив их по госпрограммам или включив их в непрограммные расходы бюджета.
Финал реформы запланирован на вторую половину следующего года.
В августе 2017 года Минфин намерен объявить предложения по оптимизации налоговых и неналоговых расходов. В октябре 2017 года предлагается переоформить перечень льгот в реестр налоговых и неналоговых расходов «в целях уточнения перечня налоговых льгот на регулярной основе».
К реформе в ведомстве подготовились и аппаратно: в июне этого года в министерстве создан новый департамент доходов, который и займется идеологией новой реформы. До этого налоговыми льготами в Минфине занимался только департамент налоговой и таможенной политики. Но в ведомстве сочли, что эта тема требует квалификации стратега, а не тактика. Начальником нового департамента назначен не налоговик, а бывший замдиректора департамента долгосрочного стратегического планирования Минфина Елена Лебединская.
Последний раз Минфин сокращал налоговые льготы в 2012 году. Были отменены наиболее крупные налоговые льготы по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей, магистральных трубопроводов и линий электропередачи. Тогда отмену льгот Минфин объяснял необходимостью поправить положение региональных бюджетов. Подготавливаемый федеральный бюджет на 2017–2019 годы предусматривает уровень дефицита более 2 трлн руб. в год и полное расходование резервных фондов к 2019 году. Оценки бюджетной экономии на ужесточении налоговой политики в бюджетные расчеты пока не включены.
Сколько стоят льготы
Оценка льгот, которую делают Минфин, ведомства и Счетная палата, сейчас различается в разы. В июне этого года на совещании с членами правительства, Совета Федерации, Счетной палаты и региональных правительств Елена Лебединская рассказала, что налоговые и неналоговые расходы только федерального бюджета растут по 500 млрд руб. в год.
По ее словам, в 2011 году объем льгот на федеральном уровне оценивался в 1,2 трлн руб., а по итогам 2014 года он вырос уже до 1,7 трлн руб., следует из стенограммы этого совещания. Оценка стоимости льгот для бюджетов всех уровней, сделанная Счетной палатой, — 5 трлн руб.
На совещании Елена Лебединская сообщила, что в рамках госпрограмм основную часть льгот по федеральному бюджету можно отнести к госпрограмме «Воспроизводство и использование природных ресурсов» — «то есть это нефтянка, нефть и газ».
Но есть еще и налоговые льготы, которые установлены для платежей в региональные бюджеты. К региональным и местным налогам относятся такие налоги, как налог на имущество организаций, транспортный налог, земельный налог, налог на имущество физических лиц, торговый сбор, налог на игорный бизнес. Часть льгот на эти налоги устанавливается федеральным центром, а другая — региональными властями. После проведенного Минфином последнего анализа федеральных льгот по региональным налогам выяснилось, что 45% были сформированы в пяти регионах — Москве, Сахалинской области, Московской области, Санкт-Петербурге и Краснодарском крае.
<4>«Безусловно, политика федерального центра должна быть направлена на снижение вмешательства и предоставление льгот на федеральном уровне именно по субъектовым или местным налогам. Но при этом те льготы, которые на сегодня установлены на федеральном уровне, все-таки в большинстве случаев социальные», — говорит замдиректора департамента налоговой и таможенной политики Минфина Виталий Прокаев.
По его словам, «у субъектов и местных органов власти использование своего права по предоставлению налоговых льгот происходит разнонаправленно: по одним налогам происходит увеличение налоговых льгот, по другим — снижение. Так, в частности, снижены налоговые расходы в 2014 году по налогу на имущество организаций на 0,9%, по транспортному налогу для юридических лиц — на 8,1%». В то же время увеличение произошло по налогу на прибыль на 46,4%, по земельному налогу для юридических лиц — на 13,7%, по земельному налогу для физических лиц — на 18,7%.
«Таким образом, можно сделать некий вывод о существенном росте предоставления налоговых льгот именно уже на субъектовом или местном уровне», — говорит чиновник. Пока Минфин предлагает быть осторожным только с отменой федеральных социальных льгот по региональным налогам.
У кого отберут
Пока участники дискуссии в правительстве и прежде всего Минфин не могут предсказать, к сокращению каких льгот приведет запускаемый процесс.
Счетная палата в первую очередь обращает внимание на бюджетные потери из-за льгот по консолидированной группе налогоплательщиков (КГН) и льгот по таможенным платежам. Особый порядок исчисления налога КГН приводит к уменьшению поступлений доходов от уплаты налога на прибыль организаций, говорится в отчете Счетной палаты по исполнению федерального бюджета в первом полугодии 2016 года.
В первом квартале по этой группе налогоплательщиков в консолидированный бюджет не поступило 23,9 млрд руб.
Другая категория льготников, выделенная Счетной палатой, — импортеры. В январе – мае 2016 года общая сумма предоставленных льгот составила 150 млрд руб. и столько же недополучил федеральный бюджет.
Счетная палата указала и на отсутствие эффективности применения льгот по НДС в отношении ввозимого технологического оборудования, аналоги которого не производятся в России. За первое полугодие эти льготы по НДС оцениваются в 8,8 млрд руб., но они были использованы импортерами отчасти на закупку бывшего в употреблении и устаревшего оборудования.
«На самом деле очень большая сложность, и это даже видно по тому, насколько разнятся оценки общей суммы льгот, — это что именно является льготой, а что льготой все-таки не является», — говорит Елена Лебединская.
Пока управление налоговыми льготами проходит в ручном режиме.
Так, в июне 2016 года от имени правительства в Госдуму поступил законопроект о возврате льготы по налогу на имущество для железнодорожных путей. Минтранс его поддерживает, Минфин — против.
