Упрощение пространства

Управлять по единым шаблонам территориями России с их гигантским разнообразием просто невозможно

Александр Кынев 28.01.2010, 10:20
автора

Управлять по единым шаблонам территориями России с их гигантским разнообразием просто невозможно. Попытки управленческой примитивизации носят утопический характер и обречены на неизбежную историческую неудачу.

Нашумевшее выступление на Госсовете Бориса Грызлова, который призвал к модернизации политической системы страны путем сокращения количества субъектов федерации, унификации названий региональных парламентов и высших должностных лиц регионов, ликвидации в регионах двухпалатных парламентов, является типичным проявлением до боли знакомого чиновничьего рефлекса все максимально зарегулировать, стандартизировать, сделать серым и одинаковым. Это рефлекс не берут ни время, ни явные провалы уже имевшихся в прошлом таких попыток: никто ничему не учится и, видимо, учиться не собирается. Чиновники упорно пытаются формально упростить пространство до уровня своей компетентности.

Попытка выдать за модернизацию примитивизацию политических институтов и стремление выровнять реально неоднородное пространство квадратно-гнездовым методом сплошных вертикалей уж слишком явно содержит в себе смысловой парадокс.

Сокращение разнообразия и вариативности, уничтожение предпосылок для естественной политической эволюции и развития самобытности территорий по отдельности и страны в целом не очень вяжутся с представлениями о прогрессе и развитии. Хотя управлять по единым шаблонам территориями России с их гигантским разнообразием просто невозможно. Единообразия в истории страны никогда не было даже в самые кажущиеся многим торжеством абсолютной власти исторические эпохи. Это примерно то же самое, что декларативным путем переименовать зиму в лето или указом отменить действие законов физики.

Борьба за симметрию

Уже предпринимавшаяся попытка «упростить» административно-территориальное деление страны, ставшая одной из важных составляющих политики федерального центра в отношении российских регионов в 2000-е годы, очевидно, ни к каким выдающимся успехам не привела. Борьба с «чрезмерной» самостоятельностью регионов, вызванная очевидными девиациями в деятельности региональных органов власти в 1990-е (впрочем, политикой федерального центра во многом и порожденными), тогда в глазах многих представителей политической элиты была важнейшим условием укрепления единства страны. Главным содержанием новой региональной политики федерального центра стало резкое снижение политической и экономической самостоятельности регионов, включения различных сфер региональной жизни в те или иные федеральные вертикали. Но

формально отношения к нарушениям в регионах федерального законодательства в 1990-е годы численность регионов и проблема наличия в составе страны сложносоставных субъектов не имела.

Судя по всему, причины борьбы с «излишне сложным» устройством отдельных регионов имели юридические и политико-психологические причины. С юридической точки зрения имело место явное противоречие в тексте Конституции РФ, когда все субъекты РФ являлись равноправными, но при этом одни субъекты могли входить в состав других. С психологической точки зрения «нестандартность», непохожесть регионов воспринималась как порок, нарушающий симметрию и субординацию и самим фактом своего существования словно оправдывающий право регионов на разработку собственных политико-институциональных механизмов, а priori сужая возможности центра проводить по все большему числу вопросов политику унификации. Видимо, этот психологический фактор продолжает работать и сейчас.

«Асимметричность» федерации для многих представителей политической элиты, особенно представляющей государственно-патриотическое направление, изначально воспринималась как зло, угрожающее единству страны и создающее предпосылки для якобы чрезмерного обособления регионов. Впрочем, никогда никаких обоснованных аргументов в пользу точки зрения, что развитие самобытности и асимметрия ― «это плохо», никогда не высказывалось, а аргументация в защиту симметричности и всеобщей одинаковости носила исключительно эмоционально-патриотический характер и опиралась на мифы массового сознания, привыкшего получать простые ответы на сложные вопросы.

Для противников «асимметричности» ликвидация сложносоставных субъектов была первым шагом к унификации административно-территориального деления страны в целом и избавления ее от национально-территориального компонента как такового.

После принятия федерального конституционного закона о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта в 2003―2007 годах прошли пять объединительных референдумов, в итоге общее число субъектов снизилось с 89 до 83. Исчезли как субъекты федерации Коми-Пермяцкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Корякский, Усть-Ордынский и Агинский Бурятский автономные округа. В случае всех пяти названных референдумов для обеспечения их поддержки раздавалось большое число социально-экономических обещаний (о строительстве мостов, дорог и т. д.), тратились гигантские средства на медиакампании, при этом использовался административный ресурс для минимизации возможностей противников объединения: инициативные группы противников объединения получали отказы в регистрации, а значит, не могли не только вести легальную агитацию, но и осуществлять контроль на участках, где проходило голосование. Таким образом, агитация за референдумы фактически велась безальтернативно, а подсчет, по сути, бесконтрольно. Не удивительно, что в результате данных референдумов формально были достигнуты сверхвысокие результаты поддержки объединения:

в регионах за объединение, по официальным данным, высказалось от 70% до 98% участников референдумов. Как показывает практика, при желании власти на референдуме формально могут получить любой результат.

В итоге двумя единственными сложносоставными субъектами остались Архангельская область с входящим в нее Ненецким автономным округом и Тюменская область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. В обоих данных случаях автономные округа были экономически намного благополучнее «материнских» областей, и возможная утрата самостоятельности вызвала активное недовольство как элит, так и населения округов.

После проведения референдумов об объединении регионов в каждом конкретном случае принимался новый федеральный конституционный закон об образовании новых субъектов, который устанавливал дату образования нового региона, переходный период для формирования органов госвласти и решения иных вопросов.

Три ответа на один вопрос

Что же получилось на выходе помимо массы нереализованных обещаний населению? Стоила ли, грубо говоря, «овчинка выделки»? Отличия у каждого из укрупненных регионов имелись уже в переходный период создания новых субъектов, и это отражено в самих федеральных конституционных законах. Так, в «иркутского-красноярском» сценарии с момента формального создания укрупненного региона упразднялись парламенты бывших автономных округов; «пермский», «читинский» и «камчатский» сценарии означали принятие в переходный период совместных решений законодательными органами упраздняемых субъектов. Существенными были и различия в том, каким образом бывшие субъекты смогли отстоять свое представительство в органах власти объединенных субъектов. В Пермском крае Коми-Пермяцкий округ гарантированно представлен лишь 2 из 60 депутатов заксобрания края (3,3%), а бывшие Таймырский и Эвенкийский АО в заксобрании Красноярского края гарантированно имеют по 2 депутата из 52 (т. е. по 3,8% депутатов ЗС на каждый из бывших округов). Корякский округ смог обеспечить себе в заксобрании объединенного Камчатского края первого созыва уже 10 гарантированных мест из 50 (20%). Успехи двух бурятских округов поскромнее корякского, но явно больше коми-пермяцкого и таймырско-эвенкийского ― 5 из 50 (10%) у Агинского Бурятского округа и 4 из 50 (8%) у Усть-Ордынского Бурятского. Фактически же полученное представительство оказалось самым высоким в Камчатском крае, где помимо 10 гарантированных мест по округам еще 2 представителя Корякского округа стали депутатами по партийным спискам. В Забайкальском крае по партийным спискам избраны 5 фактических представителей Агинского Бурятского округа помимо 5 депутатов по многомандатному округу.

После выборов новых региональных парламентов во всех укрупненных регионах были приняты новые уставы. Формально во всех федеральных конституционных законах об образовании укрупненных субъектов и во всех их уставах фигурирует одна и та же формула о том, что на его территории создается «административно-территориальная единица с особым статусом». Однако, как показывает изучение ситуации в бывших регионах, этот «особый статус» для разных бывших регионов на практике оказался довольно разным.

Если проанализировать эти уставы, то на 5 укрупненных регионов приходится как минимум три (!!!) сценария урегулирования вопроса о статусе бывших автономных округов.

Первый ― «красноярский» с превращением бывших округов в муниципальные районы, второй ― в Иркутской области, Камчатском и Пермском крае. Его суть: округ как «надмуниципальная» структура, занимающаяся скорее социально-культурными вопросами, при выведении отраслевых подразделений органов исполнительной власти в фактически прямое подчинение администрации объединенного региона. И, наконец, третий сценарий забайкальский, где бывший автономный округ фактически сохранил все права и полномочия, а его администрация ― реальную власть на территории. Утрачен лишь формальный статус субъекта.

В результате везде, кроме Красноярского края, после появления «объединенных» регионов появилось некое новое административно-территориальное образование на уровне между муниципальным и региональным, не упомянутое в Конституции страны.

Что и кому дало появление в стране нового типа административно-территориальных единиц и стоило ли ради формального упрощения внешнего юридического вида федерации тратить деньги на дорогостоящие референдумы ― большой вопрос. Если изначальной целью проекта укрупнения регионов было упрощение региональной структуры страны, то эта цель очевидно не удалась.

Фактически укрупнение регионов превратилось в первую очередь в пиар-проект: превратить асимметричную федерацию в симметричную все равно явно не получается, реальное разнообразие территорий все равно обошло планы чиновников, при этом из-за утраты прежних статусов территорий возникли лишь новые проблемы.

И богатыми не станут бедные

В реальности после процессов укрупнения территориальное устройство страны стало еще сложнее: наряду со всеми ранее существовавшими видами субъектов РФ (республики, области, края, автономные округа, автономные области, города федерального значения) теперь еще появились субъекты, имеющие внутри «административно-территориальные единицы с особым статусом».

Вместо структуры субъекта РФ, чья деятельность регламентируется Конституцией и федеральными законами, бывшие субъекты (автономные округа) превратились в нечто, структура управления которыми (и, соответственно, возможности населения этих территорий влиять на принимаемые органами власти объединенного региона решения) зависит уже не от единого федерального стандарта, а от результатов торга между властями объединившихся субъектов.

Их полномочия в ряде случаев становятся неясными, а деятельность, соответственно, непрозрачной. Таким образом, реальной асимметричности управления регионами стало еще больше, а анализ реального положения дел на территории намного сложнее.

Подобные результаты объединительного проекта наглядно доказывают: крайне внутренне дифференцированное пространство (что в условиях России с ее географическими, климатическими, этноконфессиональными, историческими, социально-экономическими и иными особенностями территорий), асимметричное по самой своей природе, неизбежно рождает асимметричные схемы управления и асимметричные структуры, чего бы инстинктивно ни хотели чиновники.

Высказывалось также мнение, что при объединении можно уменьшить количество дотационных регионов (хотя никаких обоснований, почему при этом жители ликвидированных регионов станут жить лучше, не приводилось, ― просто при их ликвидации их бедность перестала бы бросаться в глаза на федеральном уровне). Теперь этом миф упомянут вновь. Однако любой географ и историк скажет, что почти в каждой стране (кроме маленьких и поэтому однородных внутри себя стран типа Науру или Барбадоса) всегда есть территории бедные и богатые, просто потому что у них разная экономическая специализация, разные природные ресурсы, разное географическое положение. Развитие научно-технического прогресса, научные открытия в самых разных сферах порой создают целые новые экономические отрасли, в результате одни, ранее бывшие перспективными производства уходят в небытие, а прорывными и прибыльными становятся совсем иные сферы. Уже не говоря о том, что часто являющиеся основой благополучия сырьевые ресурсы имеют неприятное свойство истощаться.

Влияет это и на положение территорий. В прошлом в разных странах те или иные регионы могли переживать «золотые», «сахарные», «каучуковые», «нефтяные» и иные лихорадки. Но

все течет и меняется, и никому в цивилизованных странах не приходит в голову под экономическую конъюнктуру осуществлять территориальную перекройку регионов.

Региональная структура страны в первую очередь отражает размещение населения, особенности его этнического, конфессионального состава, тесно связана с историей развития территории и системой социальных связей, естественными географическими факторами. Сложившаяся в результате развития территорий региональная идентичность сама по себе является объективным фактом, игнорирование которого чиновниками чревато появлением новых кризисных точек и дополнительных проблем.

Разнообразие ― залог развития

Расхожие представления о достижении «симметричности» пространства и через нее якобы лучшей управляемости территориями плохо вяжутся с историческими и политическими фактами: на практике во многом асимметричными являются не только многие федерации (и незнание этого является следствием примитивизации общих представлений о политических институтах), но даже формально унитарные государства. В истории Российской империи никогда не было периода, когда вся территории страны состояла бы из однотипных территориальных единиц с единой системой управления. Были губернии, область Великого Войска Донского, Царство Польское, Великое Княжество Финляндское со своими конституциями и парламентами и т. д. В разные периоды в составе отдельных генерал-губернаторств создавались области и т. д. Были даже протектораты (фактически вассальные государства) ― Бухарское и Хивинское ханства.

И в этом Россия не уникальна. В Индии есть штаты и союзные территории. Унитарная Республика Индонезия в своем составе помимо провинций имеет особый столичный округ и два особых района, один из которых является наследным султанатом. Асимметричным по территориальной структуре является даже Китай. Великобритания состоит из 4 исторически сложившихся административных частей со своей отличной внутренней структурой ― Англии, Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии, кроме того, напрямую в Великобританию входят «коронные владения» ― остров Мэн, Нормандские острова, Гибралтар, уже не говоря о множестве заокеанских колоний. Можно вспомнить и США, где помимо 50 штатов есть федеральный округ Колумбия, ассоциированные с США территории ― Пуэрто-Рико, Вирджинские острова, Гуам, Содружество Северных Марианских Островов и т. д. При этом названия штатов специально никто не унифицировал и даже такие «старые штаты» как, к примеру, Массачусетс и Род-Айленд, согласно их конституциям именуются «Содружество Массачусетс» и «Государство Род-Айленд и плантация Провиденс». Имеются еще «Содружество Кентукки», «Содружество Пенсильвания», «Государство Юта». Если формальные названия порой бывают похожими, то не потому, что их кто-то навязал сверху, а потому, что это свободный выбор населения территории. То же касается структуры органов управления, формальных названий представительных органов, органов местного самоуправления и т. д.

Таким образом, при детальном анализе политической реальности мы столкнемся с тем, что

в значительном числе стран мира в территориальной структуре или совсем нет «симметрии», или она является очень условной.

Непохожесть территорий, их уникальность, в том числе выраженная в системе политических институтов, ― это не недостаток управления, на самом деле это конкурентное преимущество, и разнообразие ― один из залогов развития прогресса как такового. И право территорий отражать свою уникальность в своих названиях, названиях своих органов власти, органов местного самоуправления является совершенно естественным.

Фактор сохранения уникальности и развития различных этнокультурных укладов, важность сохранения и развития специфики территорий (который невозможен и без институциональной уникальности в виде особенностей управления и территориальных статусов) является бесспорным для современной науки. Действию закона разнообразия подчиняется как биологическая эволюция на Земле, так и социальная (этническая и культурная) эволюция человечества.

Разнообразие является одним из главных индикаторов, по которым прогрессивная эволюция отличается от инволюции или деградации.

Сохраняя и развивая социальное и культурное разнообразие, человечество создает себе предпосылки для продолжения дальнейшего развития. Наивные же попытки управленческой примитивизации реально постоянно усложняющегося пространства, под какие бы лозунги они ни подгонялись, носят очевидный утопический характер и обречены на неизбежную историческую неудачу.