Пенсионный советник

Подпишитесь на оповещения от Газета.Ru

Парламентаризм в аду

Екатерина Шульман о том, что происходит в Думе за пять месяцев до конца ее работы

Екатерина Шульман 29.04.2016, 09:11
«Газета.Ru»

До парламентских выборов 18 сентября осталось пять месяцев. По просьбе «Газеты.Ru» политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман каждый месяц рассказывает о том, на что Госдума шестого созыва тратит время своей последней сессии и как это повлияет на нашу жизнь.

По мере постепенного вступления в выборный период, чьи политические границы неопределенны (де-юре кампания начинается, когда президент объявляет дату выборов за 90–110 дней до дня голосования, де-факто она идет с начала года), участников законотворческого процесса разрывают два противоречивых желания.

Первое — оставить все неприятное, сомнительное и скандальное новому созыву. Второе — как можно быстрее принять все важное, пока нынешний созыв еще работает.

Как нетрудно догадаться, первое желание преимущественно депутатское: именно депутатам предстоит встретиться в ходе выборной кампании с избирателями, полными признательности за все хорошее, что было принято ради них в последние пять лет. Второй тип стремлений характерен для интересантов из исполнительной власти и правоохранительных органов — всех тех, кому на выборы не идти, а планы выполнять и отчитываться по поручениям нужно.

К смешанному типу относятся законопроекты, принимаемые старослужащими депутатами из чистого злорадства, чтоб следующему созыву служба медом не казалась, даже если члены этого нового созыва — они сами.

Синдром отложенного законотворчества

Две значимые правовые новеллы затормозились в своем прохождении и с большой вероятностью не будут приняты этим созывом вообще. Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) был внесен большой группой депутатов, преимущественно единороссов (Виктор Васильев, Владимир Плигин, Сергей Попов, Дмитрий Вяткин, Владимир Поневежский, Ольга Баталина), в декабре 2015 года и с тех пор проходил процедуру предварительного обсуждения в профильном комитете по конституционному законодательству и госстроительству. Предварительное обсуждение, оно же общественное или публичное, — нерегламентная процедура, ее сроки, рамки и набор участников нигде не определены. В рабочей группе комитета принимали участие представители Верховного суда (ВС), РСПП, МВД, религиозных организаций и много кто еще. Рабочая группа решила, что предложений, которые должны быть учтены ко второму чтению, собралось так много, что и первое чтение лучше отложить до нового созыва.

Поскольку центральная идея и базовая новация проекта КоАП — повышение штрафов за все, а составной частью кодекса являются санкции за нарушение ПДД, близкие сердцу каждого гражданина, понятно, что такой красочный подарок избирателям лучше отложить до нового созыва.

Масштабный пакет поправок к Уголовному (УК) и Уголовно-процессуальному кодексам (УПК), внесенный ВС, публике известен как «декриминализация статей УК». Он действительно смягчает санкции по ряду статей, а другие составы вообще исключает из уголовно наказуемых, делая их предметом административного (а не уголовного) судопроизводства. Общественность была возмущена предложением декриминализировать побои, угрозу убийством и злостное уклонение от уплаты алиментов — все статьи, описывающие ситуацию домашнего насилия (отдельного состава по насилию в семье в нашем законодательстве нет). Пакет, внесенный ВС, — масштабный правовой документ, и давать ему однозначную оценку трудно: в нем есть гуманизирующие нормы (например, штраф или исправительные работы без возбуждения дела за преступления небольшой тяжести, повышение порога для уголовной ответственности за хищение),

но все, что касается снижения ответственности за насилие над личностью, выглядит материализацией старого милицейского анекдота: «Вот когда убьют, тогда и приходите».

Не то чтобы феминистическое лобби было такой могучей общественной силой в нынешней России, но против декриминализации угрозы убийством выступил профильный комитет по уголовному и арбитражному законодательству. В целом ситуация выглядит так, что второе чтение обоих проектов ВС (в пакете два законопроекта) вполне может быть отложено «на после выборов».

Пакет поправок к УК Яровой – Озерова (два председателя комитетов по безопасности — соответственно думского и сенатского), внесенный в Думу 7 апреля, запланирован к первому чтению на 18 мая, однако и его судьба выглядит несколько туманно, несмотря на сверхпопулярную тему: ужесточение наказаний за широко понимаемый экстремизм, ограничение свободы выезда и усложнение передачи данных.

Ирина Яровая, как известно, один из самых плодотворных наших законодателей. Также известно, что последнее время у нее некоторые политические сложности.

Пошли разговоры, что на выборах ей достанется невыгодный камчатский одномандатный округ (а не комфортабельное место в партийном списке), что лобби торговых сетей недовольно ее поправками к закону «О торговле», что благотворительные фонды и Минздрав сумели остановить ее инициативу о запрете «публичной пропаганды наркотиков», которая в случае принятия делала бы невозможным как любое антинаркотическое просвещение, так и обсуждение медицинского обезболивания (проект был принят в первом чтении в марте 2015 года и с тех пор не двигался). Неудачная судьба постигла ее предыдущий совместный проект с сенатором Озеровым — невинную поправку о продлении срока выплат детских пособий военнослужащим (все успешные проекты Яровой бывают подписаны большой группой депутатов).

Можно также вспомнить, что, когда сразу после гибели самолета в Египте две палаты Федерального собрания приняли совместное заявление, обязавшись «усилить антитеррористическую ответственность» (собственно, плодом этой декларации и являются законопроекты Яровой – Озерова), глава президентской администрации Сергей Иванов довольно иронически высказался: «Что касается усиления роли спецслужб, после каждого теракта этот вопрос постоянно возникал, и здесь важно, относясь с глубоким уважением к нашим законодателям, руководствоваться мнением спецслужб, а не законодателей».

Другой странный пункт законопроекта, вокруг которого может возникнуть дискуссия, — требование к операторам связи хранить весь свой трафик на территории России в течение трех лет. Очевидно, что это вызовет недовольство отраслей IT и связи, а в нашей стране эти сегменты экономики представлены отнюдь не трогательными нердами в футболках, а все той же клиентелой или прямыми сотрудниками спецслужб.

Напомним, что в закрытой политической системе вроде нашей заменой (неадекватной, но уж какая есть) свободной политической конкуренции служит конкуренция межведомственная, особенно конкуренция силовиков.

Тень императивного мандата

Возможно, один из самых вредных проектов уходящего созыва был спешно принят во втором и третьем чтениях в последнюю пленарную неделю апреля. Особенной общественной реакции он не вызвал, потому что касается прав депутатов, а кого могут волновать права депутатов. Между тем это большой шаг по внедрению в России императивного мандата — одной из характерных примет тоталитарных (именно тоталитарных, не авторитарных) политических систем.

Императивный мандат — это, фигурально выражаясь, парламентаризм в аду.

Вся идея репрезентативной демократии строится на том, что полномочиями депутата наделяют избиратели, и они же вправе его отобрать, чаще всего в ходе нового выборного цикла, но существуют и довольно экзотические модели референдумов или голосований граждан по отзыву своего представителя. Императивный мандат дает возможность лишить полномочий депутата силами его коллег по фракции и комитету или партийного начальства.

В современном мире такое положение действует на Кубе, в Северной Корее и Китае.

Как нетрудно заметить, императивный мандат делает из депутата чиновника, встраивая его в иерархию, где вышестоящий может уволить нижестоящего. Между тем все члены парламента стали таковыми на общих основаниях, в результате выборов, и ни один из них не «равнее» другого.

Маниакальные поиски нарушений депутатской этики или депутатского поведения (прогулов, владения акциями, неправильных голосований) по какой-то загадочной психологической причине появляются именно там, где нет контроля за процессом выборов — именно за тем этапом, на котором и надо наиболее пристально наблюдать, с тем чтобы кандидат не воспользовался административным ресурсом, не обманывал бы избирателей и не получал иностранного финансирования.

Ибо легитимность — первая добродетель депутата, а не дисциплинированность, примерная бедность или образцовая семейная жизнь.

После того как над его головой засияет нимб народного представительства, он может вообще больше никуда не ходить, если избирателей это устраивает.

Это не первая попытка дать палате право лишать своих членов полномочий — многочисленные проекты в этом жанре, преимущественно вносимые фракцией «Справедливая Россия», до сих пор отклонялись (в том числе один совсем недавно, в феврале 2016 года). Новый закон начнет действовать уже со следующего созыва, что напоминает известные истории про проклятое наследство, которое тот или иной скупой рыцарь оставляет ненавистному преемнику, чтобы он им отравился или еще как-то замысловато пострадал.

Дополнительная ирония ситуации в том, что, каковы бы ни были перипетии грядущей избирательной кампании, довольно значительная доля действующих депутатов имеет шансы перейти в седьмой созыв и на себе испытать всю прелесть обладания мандатами, которых можно лишиться в любой момент по произвольному поводу (формулировки нового закона «более 30 дней не осуществлял связь с избирателями» вполне это позволяют).

Президентский пакет

Пакет законопроектов, внесенных в Государственную думу 6 апреля, отличается двумя редкими в российской законотворческой практике качествами — президентским авторством и новым названием. Как известно, более 80% всей вносимой в Думу законотворческой продукции — это не оригинальные законопроекты, а изменения в уже действующие.

Президент своим правом законодательной инициативы пользуется относительно редко. В течение всего шестого созыва, с начала 2012 года, президент внес 154 законопроекта, из них 69 — ратификации международных договоров и соглашений (для сравнения: правительство за тот же период инициировало 1106 проектов, из них 129 ратификаций).

6 апреля в Думу прибыл пакет из шести проектов законов, обеспечивающих деятельность новосозданной Национальной гвардии, ее бюджетное обеспечение, изменения в структуре МВД и антинаркотической политике (следующий президентский законопроект был внесен в Думу 16 апреля и представлял собой договор между Российской Федерацией и Республикой Панама о выдаче).

Весь пакет предполагается рассмотреть в первом чтении 18 мая. По традиции президентские инициативы Дума рассматривает быстро и принимает без изменений. Вносить изменения в президентский закон — не депутатское дело по сложившейся традиции.

Однако на этот раз реформа настолько масштабна и новый силовой фактор выглядит таким могущественным, что к нему как-то хочется прикоснуться.

Поэтому соисполнитель, комитет по обороне, в своих рекомендациях предложил ко второму чтению внести в законопроект то, что пресса назвала «правом стрелять в толпу на поражение». На самом деле, как и в случае с предложениями Яровой в закон о ФСБ, речь идет о наделении новой структуры теми правами, которыми обладают ее составные части — ОМОН и СОБР.

Без сомнения, ко второму чтению число поправок еще вырастет за счет желающих сделать приятное Виктору Золотову.

Вторая причина, чуть более оправданная, — сам размах силовой реструктуризации не позволит описать все ее детали заранее, и многое придется дописывать на ходу (дополнительный седьмой проект в пакете был прислан в Думу несколько дней назад, он касается изменений в УК и УПК в связи с упразднением ФСКН).