Пенсионный советник

Федерация круговой поруки

Александр Кынев 17.03.2008, 10:37

Несмотря на формальные реформы начала века, федеральный центр во многом по-прежнему зависим от губернаторов.

Смена президента рождает естественные дискуссии о том, как изменится политика государства в той или иной сфере при новом руководителе. Дискуссии и прогнозы объяснимы — ни разу в истории страны политика её высшего руководителя не повторяла политики предшественника. Одна из самых важных и спорных тем — это взаимоотношения центра и регионов.

Управляемое обновление

Изменения положения и роли губернаторов было одной из главных реформ начала 2000-х. У отмены избрания губернаторов населением было много разных мотивов. От формально объявленной «борьбы с терроризмом» до гораздо более близкого к реальным целям реформы стремления «укрепить единство» страны и, соответственно, ослабить самостоятельность и независимость региональной власти. Как известно,

в 1990-е годы в обмен на поддержку на федеральных выборах руководство страны нередко закрывало глаза на нарушения в регионах федерального законодательства, включая закрытие некоторых региональных экономик для внешнего бизнеса и давление на оппозицию.

Кризис этой системы был все более очевиден, и к началу 2000-х федеральный центр решительнее начинает бороться с законодательными нарушениями в регионах. Больше всего подобных претензий высказывалось к республикам — Башкирии, Татарстану, Туве, Калмыкии.

Еще одним стимулом отказа от прямых выборов мог стать начавшийся в субъектах федерации в 2003–2004 года процесс стихийного обновления региональных элит, когда стали выдвигаться и добиваться успеха политики «ниоткуда» — независимые кандидаты-предприниматели и т. п.

Отмена прямых выборов губернаторов многим казалась средством замены «стихийного обновления региональных элит» обновлением «управляемым».

Не исключено, что страх перед спонтанно формирующимися новыми региональными элитами отчасти способствовал тому, что публично подавляющее большинство губернаторов реформу одобрили. Этот факт можно объяснить и опасением перед резко усилившимся в 2000–2004 годах федеральным центром, и тем, что, согласно прежним правилам, у многих региональных начальников истекали последние губернаторские сроки, новый же закон давал им возможность оставаться на посту сколь угодно долго.

Переназначение непослушных

В феврале 2008 года исполнилось три года применению новой системы, и этого вполне достаточно, чтобы подвести итоги её реализации. Как представляется,

поставленные задачи — сделать региональные элиты более зависимыми и подконтрольными — были решены лишь отчасти.

В течение первого времени замен губернаторов почти не было. Изначально возникли две схемы переназначения. Согласно первой, губернаторы, ранее избранные населением, сами ставили перед президентом «вопрос о доверии», тем самым добровольно идя на смену своего статуса. И

поначалу, чтобы стимулировать остальных, переназначение получали все, кто ставил вопрос о доверии, даже губернаторы с весьма неоднозначной репутацией.

Именно эта схема была самой популярной в 2005–2007 годах, и по ней в 2007-м были вновь назначены последние «политические тяжеловесы» губернаторского корпуса — Юрий Лужков, Борис Громов, Виктор Ишаев, Леонид Полежаев, Виктор Толоконский и другие. По второй схеме назначение происходило «планово», когда истекали полномочия губернатора, на которые он был избран. В этом случае новую кандидатуру президент должен был внести не позднее, чем за 35 дней до дня истечения полномочий губернатора действующего.

В результате

большинство из тех руководителей, которые воспринимались в обществе как «главные нарушители» федерального законодательства в регионах, свои посты сохранили.

Теряли же свои посты губернаторы в основном совсем по иным основаниям — преимущественно из-за принадлежности к оппозиционной партии, критики федеральной власти или лично испорченных отношений с теми или иными государственными руководителями или госкорпорациями. Общественный или какой-либо иной публичный протест против кандидатуры губернатора демонстративно игнорировался. Поддаться давлению хотя бы раз означало создать прецедент и пример для действий других, на что федеральный центр идти явно не хотел.

Замены губернаторов начинались медленно и постепенно и сначала касались лишь регионов «планового» истечения полномочий. Именно так произошло в Саратовской области (окончание полномочий Дмитрия Аяцкова), Тульской (Василия Стародубцева), Нижегородской (Геннадия Ходырева), Иркутской (Бориса Говорина), Калининградской (Владимира Егорова).

Всего начиная с февраля 2005-го по март 2008 года в связи с истечением полномочий покинули свои посты 12 глав регионов (включая рязанского губернатора Георгия Шпака и архангельского Николая Киселева).

За «утрату доверия» президента за 2005–2007 годы уволены были всего три губернатора, по одному в год: корякский Владимир Логинов, ненецкий Алексей Баринов, амурский Леонид Коротков. Все три уволенных губернатора значимого авторитета на федеральном уровне и популярности внутри региона не имели, во всех трех названных регионах «Единая Россия» в разное время проиграла региональные выборы, и роль «локомотива» губернаторской отставки во всех случаях играла прокуратура — то есть региональное представительство другой ветви «исполнительной вертикали». Именно это дает основания расценивать эти отставки как «образцово-показательные».

В целом же процесс обновления губернаторского корпуса явно ускорился начиная с 2007 года.

При заменах губернаторов в большинстве случаев там, где речь не шла об уходе в связи с истечением полномочий и отстранении в связи с «утратой доверия», чем дальше, тем больше стала применяться практика «добровольных отставок».

Всего в феврале 2005-го — феврале 2008-го добровольно ушли в отставку 10 губернаторов, причем за 2007 год больше губернаторов (семь), чем за 2 предыдущих года вместе взятых. Всего же за этот срок были назначены 28 новых губернаторов.

Засилье «варягов»

Назначение новых губернаторов символизировало качественное изменение роли губернаторов: из политиков они стали превращаться в первую очередь в администраторов-исполнителей. И даже там, где губернатор сохранял пост, изменение его роли и утрата политической самостоятельности, необходимость согласования ключевых назначений в региональной администрации становились все более очевидными.

Именно административную роль губернаторов и ослабление их зависимости от взаимоотношений с местными кланами, ФПГ и иными различными фигурами региональной элиты символизирует все более растущая практика назначения губернаторов-«варягов», не имеющих никаких личных и иных связей с регионами назначения и, соответственно, не отягощенных никакими внутрирегиональными обязательствами как политического, так и экономического свойства.

Всего из 28 новых назначенцев 2005–2007 годов к «варягам» могут быть отнесены 15 губернаторов.

Большинство «варягов» являются «абсолютными» — то есть до назначения они в регионе не работали. Но некоторые проработали в регионе некоторое время — обычно 2–3 года — в другой должности (ненецкий Валерий Потапенко, самарский Владимир Артяков, иркутский Александр Тишанин, камчатский Алексей Кузьмицкий) либо имели в регионе некоторые интересы (корякский Олег Кожемяко). Александр Карлин — пример назначения губернатором формального уроженца региона, давно из него уехавшего.

Причем при назначении губернаторов хорошо видны различия подходов федерального центра в зависимости от того, о каком регионе идет речь.

В максимальной степени интересы старых региональных элит учитывались в «национальных» республиках Северного Кавказа, где федеральный центр явно боялся «наломать дров», утратить контроль над ситуацией и вызвать новым назначением дестабилизацию в регионе.

Производить замены в рамках той же региональной элиты допускалось и при уходе губернатора на «повышение» — таким примером является Тюменская область, где Сергей Собянин выбрал преемника из собственной администрации. Еще ранее так же поступил и ставший главой Министерства природных ресурсов пермский губернатор Юрий Трутнев.

В некоторых регионах при кадровых заменах был избран более жесткий вариант — назначение губернатора, связанного с регионом, но в той или иной степени оппонировавшего прежнему руководителю или не зависимого от него. Примеры — Тува, Адыгея, Республика Алтай, Ярославская, Смоленская области.

Ну а самым резким вариантом кадрового решения по региону является уже описанное выше назначение губернатора-«варяга».

Еще одним, комбинированным способом стало назначение на губернаторские посты государственных чиновников и топ-менеджеров полугосударственных и государственных корпораций. Интересы госкорпораций учитывались и при любом из первых трех типов замены губернаторов. Фактически можно говорить о «распределении» регионов по интересам тех или иных контролируемых государством ФПГ. Так, оборонный сектор представляют самарский Владимир Артяков и тульский Вячеслав Дудка, атомную энергетику — саратовский Павел Ипатов, РЖД — иркутский Алексей Тишанин, явное отношение к «Роснефти» имеет новый сахалинский губернатор Александр Хорошавин.

Таким образом, очевидно, что

от «принудительного обновления» в первую очередь пострадали те регионы, к которым в течение 1990-х годов было наименьшее число претензий в нарушении федерального законодательства.

И, наоборот, в наибольшей степени были учтены интересы руководства тех регионов, которые федеральное законодательство нарушали.

Имитация коалиционности

Резко снизилась самостоятельность губернаторов при формировании кадрового состава администраций. Во-первых, во имя сохранения собственного положения многие губернаторы были вынуждены пожертвовать рядом ключевых фигур своих администраций. Во-вторых, в ряде региональных администраций появились «заместители со стороны», часто «заместители-варяги», выступающие, по сути, в роли «смотрящих» со стороны при сохранении прежнего губернатора. При назначениях, несомненно, учитывались интересы лоббирующей губернатора группы федеральной элиты или госкорпорации.

В целом же

за назначением губернатора-«варяга» почти всегда следует скорое появление его земляков и сослуживцев на других постах в этом регионе, активное проникновение туда связанного с новым губернатором бизнеса.

Новые губернаторы стремятся скорее не к консолидации региональных элит, а к назначению на ключевые посты тех, кому они лично доверяют, или тех, на кого ставят люди, которым они обязаны назначением.

Примеров того, чтобы новый губернатор пытался сформировать широкую коалицию разных групп, крайне немного. При этом, как правило, на имитацию коалиционности губернаторы-«варяги» идут только в самом начале своего правления, когда идет «привыкание» к ним региона и адаптация региональной элиты. По окончании адаптационного периода начинает происходить активное освоение региона связанными с новым губернатором экономическими и политическими группами.

Обеспечение результата

Изменение формального положения губернаторов никак не изменило их крайне важной роли как силы, которая в первую очередь должна обеспечивать федеральному центру нужные результаты федеральных выборов.

В ряде случаев именно электоральный фактор был важным ограничителем желания федерального центра заменить того или иного губернатора.

Тотальный контроль нынешних правящих элит в ряде «национальных регионов» (Татарстан, Башкирия, Дагестан и т. д.) и в таких регионах, как Тюменская или Ростовская области, над электоральным процессом делают их незаменимыми для федерального центра. Стремление сохранить управляемость избирательного процесса побеждает стремление к модернизации региональных элит.

Более того, благодаря введению в России полностью пропорциональной избирательной системы, которую придумали для ослабления зависимости депутатов Госдумы от региональной власти, представительство конкретных регионов в федеральном парламенте теперь является «плавающим». Своего гарантированного депутата у региона теперь нет, и число мандатов для региона зависит в первую очередь от явки на данной территории. Поскольку в авторитарно управляемых регионах явка была близка к абсолютной, а в регионах с более конкурентным политическим процессом именно поэтому она была ниже, то

регионы с более архаичными политическими режимами получили в парламенте представительство, превышающее их «естественную долю» в населении страны.

Таким образом, в настоящее время в регионах губернаторы решают в регионах три основных задачи:
- формальное обеспечение выполнения в регионе федеральных законов и реализацию федеральных реформ с минимальным отклонением от заданного из центра курса — любое публичное оппонирование политике федерального центра исключено;
- учет интересов основных государственных корпораций, способствование реализации ими своих планов и стратегий, при этом интересы общероссийских частных ФПГ учитываются в той степени, в которой они не противоречат интересам госкорпораций. Госкорпорации и ФПГ, как правило, учитывают в своей работе личные интересы губернаторов и их окружений;
- обеспечение на территории региона максимально возможного нужного результат для федеральной партии власти и персонально для главы государства на выборах любой ценой.

Все эти три задачи одинаково важны и дополняют друг друга.

Если федеральный центр решением трех названных задач удовлетворен, во всем остальном губернатор оказывается полностью самостоятельным и фактически получает индульгенцию на нарушения в иных сферах и, в частности, лоббирование интересов близких к себе бизнес-групп. Таким образом, решение этих трех задач отчасти можно рассматривать и как своеобразную плату губернатора за возможность того, что ранее называлось «кормлением» с территории.

Фактически возникает ситуация, когда почти каждый губернатор связан с интересами той или иной федеральной элитной группы. Поэтому и вопрос его увольнения отчасти становится вопросом взаимоотношений между этими группами федеральной элиты. То есть наиболее уязвимыми оказываются губернаторы, таких тесных отношений с федеральными группами влияния не имеющие, — именно они и фигурируют в различных списках «кандидатов на вылет». Охраняемый той группировкой, которая его поставила, губернатор оказывается в положении фактически неприкасаемого.

Территории для освоения

Формально губернаторы стали намного более зависимы от центра, но на практике одни механизмы самосохранения на своем посту сменились другими. Одна круговая порука сменилась другой. И дело порой совсем не в отношениях с президентом страны или главой правительства.

В результате получается, что к настоящему времени сложился несколько более ограниченный с точки зрения самовластия и смягченный федеральными ограничениями вариант того же отношения губернаторов к территории как к зоне освоения для близких к нему бизнес-групп, как и в 1990-е годы. При этом

губернаторы фактически утратили потребность в ориентации на интересы собственно населения территории.

Этот фактор работает только в тех регионах, где у структур гражданского общества и собственно региональных групп интересов еще остались возможности влиять на результаты выборов и губернатор вынужден с ними считаться ровно в той степени, в которой они в состоянии помешать результатам федеральной партии власти и её кандидата. При малейшей возможности оказать давление эти независимые структуры региональные власти незамедлительно ими пользуются. Так, в конце 2007-го — начале 2008 года в Ставропольском крае была разгромлена группа мэра Ставрополя Дмитрия Кузьмина и спикера Госдумы Ставропольского края Андрея Уткина, добившаяся временного успеха на региональных выборах в марте 2007 года.

Можно констатировать, что

во многом взаимоотношения между центром и регионами-2000–2008 фактически вернулись к тому, с чего и начинались.

С той лишь разницей, что одни девиации в деятельности органов региональной власти сменились другими, выросла значимость круговой поруки и снизилась публичность и зависимость власти от общества и населения. Формально интегрируя пространство, властные и корпоративные «вертикали» изолированы от местного сообщества и ориентированы только на свои внутренние интересы.

Возвращение к началу

Что хочет и что может изменить федеральная власть во взаимоотношениях центра регионов?

Несомненно, что

необходимо вернуть элементы публичности и конкурентности в процесс регионального управления. Это единственный вариант борьбы с круговой порукой, которая неизбежным следствием имеет снижение эффективности управления.

В этом случае развитие регионального гражданского общества будет происходить через отрицание восприятия регионов лишь как зоны для освоения федеральными корпорациями.

Понимают ли это в федеральном центре? Хочется надеяться, что некоторые понимают. В то же время не вызывает сомнений, что фактор имиджа, стремление сохранить авторитет никогда не позволят федеральной власти признать, что она что-то сделала неправильно. Это означает, что

в прежнем виде восстановление выборности губернаторов при сохранении независимости от них представителей федеральных структур в регионе невозможно и нужно искать другие варианты.

Какими они могут быть? Для начала может быть использован механизм избрания законодательным собранием не из одной, а из нескольких внесенных кандидатур, что уже существенно изменило бы публичный статус губернатора и его взаимоотношения с региональными депутатами. Постепенно самостоятельным органом власти могут становиться региональные правительства, формируемые парламентским большинством в местном законодательном собрании. Усиление роли правительства на федеральном уровне могло бы сопровождаться аналогичным процессом в регионах.

Даже сохранение пропорциональной системы на выборах депутатов Госдумы, возвращение к прямым выборам населением членов Совета федерации может вернуть регионам реальное представительство в федеральном парламенте, а избранные населением всего региона сенаторы будут публично не зависимы от губернаторов. А это косвенно усилит зависимость губернаторов не только от внутрикорпоративной круговой поруки, но и от общественного мнения регионов.

Ну и самый главный выбор, который предстоит сделать федеральному центру, — выбор между стремлением к модернизации и страны, и регионов и желанием сохранения тотального контроля над происходящим. Причем, как уже отмечено, этот контроль порой оказывается иллюзорным, и центр во многом остается заложником собственных формальных представителей.