Цивилизация
В Госдуме руководство продолжает бороться за повышение качества законопроектной деятельности. Именно так аргументирует многие нововведения ее новый председатель Вячеслав Володин. Через эти изменения он, судя по всему, стремится набрать влияние и вес в должности спикера.
Политолог, экс-сотрудник администрации президента Андрей Колядин считает, что за предшествующие годы у Думы сложился образ «компании людей, которые голосовали за законы, за которые им было сказано голосовать». А разрабатывалась большая часть из них как раз в правительстве и администрации президента.
«Спикер при этом был руководителем этой организации нажимальщиков кнопок», — иронизирует Колядин. По его словам, предыдущие председатели нижней палаты парламента не стремились вмешиваться в процесс. А вот Володин, по мнению политолога, не хочет быть нажимальщиком кнопок.
Одним из первых нововведений нового спикера стало укрепление депутатской дисциплины в плане посещения пленарных заседаний. Следующий этап — попытка избавиться от популистских инициатив. И в случае с «Единой Россией» вопрос был частично решен созданием специальных экспертно-консультативных советов, которые и должны выступать фильтром депутатских законопроектов еще до внесения.
Вместе с тем попытались ввести серьезное ограничение на нормотворчество правительства. Депутаты внесли законопроект, обязывающий правительство готовить к третьему чтению перечень нормативно-правовых актов (НПА), которые потребуются для реализации закона.
Однако после встречи Володина с председателем правительства Дмитрием Медведевым законопроект был отложен. Зато в регламенте Думы появились нормы, согласно которым правительство должно представлять депутатам к третьему чтению информацию о НПА, в случае если инициатива содержит нормы о расходовании федерального бюджета.
«Закон о законах»
К декабрю заговорили, что в нижней палате парламента могут зайти еще дальше. Речь зашла о реанимировании «закона о законах». На одном из советов Думы была высказана идея создания дополнительных критериев повышения качества законопроектов. Для решения этой задачи была создана специальная рабочая группа под руководством вице-спикера от КПРФ Ивана Мельникова.
Сначала представители рабочей группы говорили о том, чтобы выработать критерии к законопроектам и их сопроводительным документам, согласно которым непродуманные инициативы можно будет отсекать еще до их рассмотрения всей Думой.
Членом группы от ЛДПР Алексеем Диденко, в частности, высказывалось предложение расширить количество сопроводительных документов к законопроекту для внесения. А сам Иван Мельников заявлял, что речь вообще должна идти не о правках в регламент, а то том, чтобы, возможно, воскресить идею законопроекта экс-президента РФ Бориса Ельцина, внесенного в Думу еще во второй половине 90-х. В частности, говорилось о том, чтобы четко установить сроки рассмотрения законопроектов, а также исключить возможность их концептуального изменения ко второму чтению.
Однако итоговые рекомендации рабочей группы, предложенные Мельниковым на прошлой неделе, оказались мягче заявленных. Новых ограничений для законопроектных инициатив в них не предусмотрено.
Что касается депутатских законопроектов, то фракциям теперь рекомендовано предварительно рассматривать инициативы своих членов. Авторы предложения считают, что такой фильтр поможет избавиться от тех инициатив депутатов, которые нацелены на большой общественный резонанс, но шансов быть принятыми Думой не имеют.
Самым неуспешным по статистике законодателям — региональным заксобраниям — теперь перед внесением инициативы рекомендовано отдавать их в совет законодателей для предварительного рассмотрения. Более того, совету рекомендовано обратиться в региональные парламенты, с тем чтобы они сами инициировали правки в свой регламент, обязывающие их направлять свои законопроекты сначала в совет законодателей.
Отдельных положений, касающихся внесения правительственных законопроектов, в рекомендациях нет. Самая объемная часть рекомендаций касается ревизии уже внесенных законопроектов.
Фракциям, региональным заксобраниям, правительству РФ рекомендовано в течение двух месяцев проверить все законопроекты, поступившие в ГД, и отозвать «утратившие актуальность».
Доцент Института общественных наук РАНХиГС, политолог Екатерина Шульман считает, что эти нормы как раз имеют весьма полезное применение.
По ее словам, они направлены на то, чтобы защититься от пакетов законопроектов.
Бывает, что одним законом вносится довольно много изменений в тот же Уголовный кодекс РФ, которые могут предлагать новые составы преступлений или изменять наказание. «Получается, что среди множества поправок может оказаться опасный «кот в мешке», который к тому же может пройти мимо внимания профильного комитета», — объясняет эксперт.
Екатерина Шульман считает, что несоответствие итоговых рекомендаций «замаху исполнения» — это «неизбежное следствие тех ограничений, в рамках которых вынуждены находиться любые планы реформирования законотворческого процесса».
Речь о том, что любые меры по повышению законопроектной дисциплины сводятся к ограничению права законодательной инициативы, а субъектов права законодательной инициативы никто ограничивать не вправе.
По словам эксперта, указывать правительству, президенту или Верховному и Конституционному судам, что и когда им вносить, Дума не может, следовательно, все предлагаемые ограничения она по факту накладывает сама на себя. Хуже того, даже идеи подчинить депутатские инициативы фракционному фильтру, чтобы снизить число популистских инициатив, исполняют, как правило, именно единороссы.
Политолог Аббас Галлямов считает, что рекомендации, подготовленные рабочей группой, как раз хороши тем, что носят лишь рекомендательный характер: «Права субъектов законодательной инициативы не ограничиваются. Авторы не пытаются на них давить, они лишь предлагают им оптимальный путь работы над законопроектами». Эксперт предполагает, что депутаты, скорее всего, прислушаются к рекомендациям, «во-первых, потому что они здравые, а во-вторых, потому что существует партийная дисциплина».
Что касается правительства, то, по мнению Галлямова, оно-то как раз никогда не было автором «трешовых законопроектов», и его законодательную активность Дума уже отрегулировала, обязав представлять проекты подзаконных актов, касающихся финансово-бюджетной сферы.
Самые неудачливые законотворцы
Самые непроходные, по сухой статистике, — законопроекты региональных заксобраний. По словам Шульман, процент их принятия не достигает даже 10.
В разговоре с «Газетой.Ru» вице-спикер Госдумы Ирина Яровая заявила, что в портфеле рассмотренных законопроектов от региональных заксов в новом созыве оказалось 199 законопроектов. Приняты были только 10.
Как следует из рекомендаций группы Мельникова, на совет законодателей ляжет миссия рассмотрения законопроектов от региональных заксобраний. Сам совет законодателей является консультативным органом. Собирается он нечасто. Его комиссии возглавляют председатели региональных заксобраний.
В качестве вице-спикера Госдумы в состав совета входит Ирина Яровая. Именно она сейчас координирует его работу.
Сама Яровая в разговоре с «Газетой.Ru» подтвердила, что в настоящий момент есть задача интенсифицировать работу структуры. Однако подход скорее не в том, чтобы обязательно пропихивать законопроекты регионов.
По словам вице-спикера, часто в инициативах регионов действительно есть хорошие идеи и правильные концепции, но недостает их грамотного юридического воплощения. Идея совета законодателей как раз в том, чтобы регионы могли доносить свои идеи. А дальше они могут прорабатываться в том числе с помощью Госдумы и Совета Федерации. И по итогам уже не так важно, кто будет вносить законопроект. Это могут сделать и федеральные парламентарии.
«Совет законодателей — это уникальный формат, который позволит проводить сверку позиций законодателей разных уровней и находить общие решения», — поясняет Яровая. Задача совета законодателей — находить «баланс интересов».
Для этого, по словам вице-спикера, необходимо задавать работе совета содержательную повестку на основе предложений регионов, Госдумы и Совфеда.
На предстоящем президиуме совета в марте планируется рассмотреть тему закупок. Также в этом году будут обсуждаться темы защита прав инвалидов, проблем здравоохранения, ЖКХ, вопросы предпринимательской деятельности и обеспечения ее участникам «доступа на рынок».
Впрочем, источник «Газеты.Ru» в Госдуме говорит, что рассматриваются варианты более серьезного изменения работы совета. Чтобы депутаты действительно занимались сопровождением законопроектов региональных заксобраний и чтобы совет давал заключения на законопроекты. Однако многое упирается в то, что у структуры нет своего полноценного аппарата.
Реальны ли изменения
Аббас Галлямов утверждает, что депутаты стали гораздо смелее в работе с отдельными министерствами.
«По моей информации, на комитетах теперь часто бывают ситуации, когда представители министерств пытаются пропихнуть свои инициативы, ссылаясь, например, на то, что у них выходят сроки исполнения поручений президента, но уходят не солоно хлебавши», — рассказывает Галлямов.
Тем не менее он не думает, что в ближайшее время возможен какой-то конфликт между правительством и Госдумой, так как председатель правительства возглавляет партию парламентского большинства. «Медведев регулярно проводит совещания с партийным руководством, там обсуждаются и вопросы законопроектной деятельности, — уверяет эксперт. — Все основные конфликты на этих совещаниях снимаются».
«Руководство Думы хочет, чтобы их слушали, чтобы правительство с ними советовалось, а у них была бы воля, свобода и право законодательной инициативы», — объясняет Шульман.
Для этого, по ее мнению, парламент должен стать местом для дискуссии, где разные группы интересов будут согласовывать свои намерения. В полной мере это осуществимо только при наличии свободных выборов, когда в Госдуму попадут разные партии, действительно отражающие широкий спектр общественных настроений.
Однако кое-что можно сделать и в нынешней ситуации. Например, отказаться от ускоренного рассмотрения законопроектов, особенно от «проматывания» стадии второго чтения. По регламенту от первого до второго чтения должно пройти 30 календарных дней. Однако на практике часто эти нормы не соблюдаются: второе чтение или пропускается вовсе (проекты принимаются по сокращенной процедуре «в первом чтении и в целом»), или на подготовку к нему отводятся издевательские сроки в три, пять или семь дней. В результате поправки имеют возможность внести только сами инициаторы или представители руководства профильного комитета (а часто это вообще одни и те же люди).
Что касается определения четких сроков рассмотрения внесенных инициатив, то здесь представители рабочей группы Мельникова решили, что данный вопрос, особенно что касается промежутка между первым и вторым чтением, требует «отдельной проработки».
По мнению Колядина, то, что Володину удается далеко не все из задуманного, — лишь правила аппаратной борьбы: «Он просит больше, чем может получить. Получает то, на что имеет право. Но это уже победа». Главная же его задача — сделать так, чтобы любой, кто захочет провести инициативу через Госдуму, не мог пройти мимо него.
