Ограничить властью

«Газета.Ru» разбиралась, почему в Британии нет конституции

__is_photorep_included7958585: 1
12 декабря в России отмечается День Конституции. Споры о том, нуждается ли основной закон в изменениях, идут много лет. Один из смыслов, заложенных в документе, состоит в том, чтобы защитить отдельного гражданина от диктата большинства. Это необходимое условие демократии. Между тем одна из старейших европейских демократий, Великобритания, вообще не имеет единого документа, который можно было бы назвать конституцией.

12 декабря в России — День Конституции. В любой стране именно вокруг этого документа выстраивается политическая система. Конституция стоит выше других законов, воли любого политика или государственного органа. Это свод правил игры, которые нельзя нарушать ни при каких обстоятельствах. Именно там прописаны права и свободы гражданина, которые попирать запрещено.

Во всех демократических странах конституционные суды могут аннулировать практически любое решение власти. Все помнят о том, что демократия — это воля большинства. Но этого недостаточно. История показывает, что ничем не ограниченное желание масс может привести к ужасающим последствиям. Под прикрытием воли народа к власти могут прийти диктаторы — Гитлер, Муссолини прикрывались чаяниями большинства.

Подобные угрозы есть и сейчас. Достаточно почитать, почему террористический и абсолютно аморальный режим ИГ находит отклик у бедных слоев населения.

Идея законов как ограничителя, который не позволяет скатиться обществу в хаос, восходит к теории общественного договора. Одним из первых о ней писали британские мыслители Томас Гоббс и Джон Локк.

При этом на их родине конституции как единого документа нет до сих пор. Более того, официальные полномочия ряда госорганов Великобритании чисто юридически не так уж сильно ограничены. Некоторым их полномочиям могли бы позавидовать и диктаторы. К примеру, монарх теоретически может просто решить взять власть в свои руки, а парламент — отменить выборы.

«Газета.Ru» разбиралась, почему они этого не делают.

Мятежники заставили короля

1215 год. Положение короля Англии Иоанна Безземельного вряд ли можно назвать завидным: восстание баронов, вызванное неудачными войнами и всевозрастающими налогами, как никогда успешно. Противники короля даже сумели взять контроль над Лондоном.

Королю пришлось пойти на удовлетворение требований мятежников. В качестве нейтральной территории для переговоров, где и король, и бароны могли чувствовать себя в относительной безопасности, был выбран луг Раннимид на берегу Темзы. Там Иоанн и подписал Magna Carta — Великую хартию вольностей. Для аристократов это был способ прижать тиранического правителя. Для Иоанна — выиграть время для новой борьбы с восставшими.

А для истории это оказалось отправной точкой, на которой были основаны вся британская демократия и политико-правовая система.

Ключевая особенность хартии была в том, что на власть монарха налагались серьезные ограничения.



Та самая «Хартия» 1215 года

Та самая «Хартия» 1215 года

Андрей Винокуров/«Газета.Ru»

Конечно, речи о том, чтобы даровать демократические свободы всему населению, не шло: практически все права, предоставляемые хартией, распространялись прежде всего на аристократические слои и церковь. Впрочем, тогда они воспринимались как базовые слои общества — реалии Средневековья практически во всех странах.

Но фактически с того момента король оказался внутри системы законов. Он больше не мог действовать исходя лишь из желаний. В частности, ему больше нельзя было просто так заключать в тюрьму своих граждан, отнимать у них земли, заставлять вдов заключать нежеланные браки (данный пункт был особенно важен в условиях феодальных отношений), казнить или без ограничений повышать налоги. Каждый «свободный человек» имел право на правосудие и суд равных.

Демократия — это далеко не только власть большинства. Демократия — это ограничение такой власти соответствующими процедурами.

В этом убежден немецкий исследователь Ян-Веллер Мюллер, добавляя, что XX век подарил довольно неприглядную тотальную власть большинства — национал-социализм и фашизм.

Лидеры этих режимов как раз и апеллировали к тому, что выражают мнения большинства. А режимы имели свою привлекательность для широких масс, которые фактически не имели влияния на политические процессы начала века.

По мнению Мюллера, этот опыт и привел к распространению в послевоенной Европе ограниченных демократий. Их основной чертой являлось существование неизбираемых политико-правовых институтов, таких как конституционные суды. Одной из основных черт таких политических систем стали конституционно защищенные права человека и процедуры принятия политических решений, которые гораздо тяжелее поддаются изменениям, чем обычное законодательство.

То есть именно конституционные суды должны стоять на страже отдельных людей против диктата большинства.

И в этом плане Великая хартия вольностей 1215 года вполне соответствовала демократии в понимании ее как совокупности ограничений власти суверена.

Фактически процессы ограничения власти суверена и создание парламента как раз и являются предтечей того самого процесса разделения властей, без которого сейчас невозможно представить развитые страны.

Права, вольности, суд равных

Документу 1215 года суждено было недолго оставаться в силе. Иоанн Безземельный, видимо, воспринимал согласие с ним как чисто тактический ход, который позволит выиграть время и скопить силы для борьбы. Папа Иннокентий III практически сразу признал ее недействительной, поскольку она была принята под угрозами.

Бароны в ответ обратились с предложением короны Англии к сыну французского короля, будущему Людовику VIII. Неизвестно, чем бы закончилось противостояние, но год спустя Иоанн Безземельный скончался.

Наследником стал его сын Генрих, который признал хартию в несколько более выгодной для себя редакции 1216 и 1217 годов. Юный король вступил на престол в возрасте девяти лет. Признание документа, которым пренебрег его отец, оказалось для него необходимым условием сохранения положения: бароны признали в правителе своего короля. А достигнув совершеннолетия, Генрих издает хартию в окончательной редакции 1225 года.

В 1265 году появляется первый английский парламент, представляющий три сословия. В течение дальнейших веков вольности хартии распространились на всех жителей Великобритании, а не только на привилегированные сословия.



Знаменитая часовая башня Вестминстерского дворца

Знаменитая часовая башня Вестминстерского дворца

Андрей Винокуров/«Газета.Ru»

Считается, что большую роль в распространении свобод, заложенных в хартии, сыграл юрист XVII века Эдвард Кок. По итогам Славной революции Хартия вольностей стала одним из основных актов политико-правовой системы Британии наряду с Биллем о правах и Петицией о праве.

Постепенно часть положений хартии начала терять силу, найдя закрепление в других законодательных актах. Сейчас действующими фактически остались четыре статьи, закрепляющие права английской церкви, права и вольности Лондона, суд равных.

Но недавно ссылка на хартию стала одним из аргументов в ходе решения конкретного правового вопроса. Главный судья Англии и Уэльса лорд Томас выступил против увеличения судебных пошлин. В Англии в этом смысле интересная система: если обвиняемый прямо в начале процесса признает свою вину, судебная пошлина для него ниже, чем если бы он всем говорил, что невиновен, а суд признал обратное.

Те, кто выступает против инициативы, считают, что такой подход сразу заставляет бедняков признавать вину, чтобы уменьшить размер пошлины. «Масштабы судебных пошлин в совокупности со стоимостью правовой помощи делают доступ к правосудию недоступным для большинства, что противоречит наследию Великой хартии вольностей сейчас и в будущем», — заявлял лорд Томас.

Продлили полномочия — сократили полномочия

В Англии нет писаной конституции как единого документа, где были бы прописаны стойкие нерушимые правила. И даже беглый взгляд на политическую систему Великобритании показывает, что полномочиям ее основных органов власти теоретически мог бы позавидовать любой авторитарный правитель.

К примеру, во время Второй мировой войны парламент продлил свои полномочия до десяти лет. Но после войны решено было снова ограничить их пятью годами. При этом теоретически никто не мешает депутатам вообще отменить выборы. Кроме того, они до сих пор могут посадить в тюрьму какого-либо человека по своему решению (вспомним про суд равных). Во многом законодательный орган Великобритании ограничен лишь собственноручно принятыми законами.

Ведущий специалист по истории Великобритании, недавно подготовивший книгу, посвященную хартии, профессор лондонского King`s College Дэвид Карпентер сравнивает современный парламент с сувереном. Он обладает верховной властью в государстве, которая фактически мало чем ограничена.

Однако британский парламент выборы не отменяет.

Монарх Великобритании может поспорить с парламентом по степени обширности своих полномочий. Мнение о том, что он обладает чисто символическими полномочиями, не соответствует истине. Юридически король или королева могут отвергнуть любой закон, который прошел через палаты лордов и общин. Правда, последний раз такое случалось только в 1707 году.

Тогда королева Анна отказалась подписывать билль о шотландской милиции. Ее министры посоветовали ей отклонить закон, так как боялись, что формируемые подразделения не будут лояльны Англии.

Королева обычно утверждает премьер-министра, выбранного в партии, выигравшей выборы. Но теоретически она опять же может выбрать для этой роли любого человека. Однако и такое уже давно не случается.

Если не нравится премьер-министр

Королева Виктория в конце XIX века очень сокрушалась из-за необходимости назначать в качестве премьер-министра Уильяма Гладстона. «Он всякий раз разговаривает со мной так, будто держит речь на открытом заседании», — жаловалась королева на политика. Такой негатив подпитывался еще тем, что Гладстон победил на выборах Бенджамина Дизраэли, которому королева благоволила гораздо больше. Однако против традиции и политической культуры она не пошла.

Почему же королева, как и парламент, не использует свои возможности по максимуму?

В разговоре с «Газетой.Ru» Карпентер ненадолго задумывается над этим вопросом и начинает рассуждать. Первое, что приходит на ум: чтобы серьезно злоупотребить полномочиями, носителю власти придется подчинить другие политические институты.



Слева — профессор Карпентер — известный специалист по истории Великобритании

Слева — профессор Карпентер — известный специалист по истории Великобритании

Андрей Винокуров/«Газета.Ru»

Например, монарх может захотеть править самостоятельно. Но контроль за деньгами и налогами — в руках парламента. Так что король или королева фактически окажутся без ресурсов.

Если большинство в палате общин сможет провести закон, отменяющий выборы, то следующим этапом окажется палата лордов. Если и там инициатива не встретит противодействия, то, возможно, это будет как раз тот случай, когда королева воспользуется своим правом отклонения закона.

Наконец, не стоит забывать о верховном суде. «Если монарх или парламент вдруг начнут действовать, нарушая общепринятые порядки, то именно суду придется войти в игру, чтобы снова вернуть их к традиции конституционной монархии», — продолжает Карпентер.

События будут развиваться похожим путем и в случае, если монарх решит не утверждать премьер-министра от правящей партии.

Сенаторы как судьи

Кстати, все полномочия верховный суд обрел сравнительно недавно, только в 2005 году. До этого времени львиная доля его компетенций принадлежала палате лордов. Реформированию система была подвергнута как раз для того, чтобы усилить то самое разделение властей. Пока функции высшей судебной инстанции принадлежали одной из палат парламента, это фактически ставило в зависимость одну ветвь власти от другой.

Сложно говорить о том, сработает ли ограничение органов власти друг другом в случае реального конфликта.

Большинство британцев не верят в эту ситуацию даже гипотетически и слегка даже раздражаются, когда слышат подобные вопросы. Многие искренне верят в демократию и «игру по правилам». В стенах того же King`s College может висеть объявление об антиправительственном митинге левых сил. Лейбористы в парламенте могут кидать под ноги правящей партии консерваторов книгу Мао Цзэдуна, но до революции дела не дойдет.

О роли правил и споров

Все-таки и члены парламента, и рядовые англичане верят в правила. И одним из них является высокая публичность и необходимость консенсуса при принятии политических решений.

Показательна недавняя история с принятием решения о нанесении авиаударов по Сирии. Премьер Дэвид Кэмерон пытался провести решение через парламент еще в 2013 году, но безуспешно. Против выступили лейбористы, и даже в правящей партии консерваторов нашлись те, кто отказал в поддержке своему лидеру.

Еще в ноябре этого года пресса писала, что он не может переломить ситуацию и план уйдет в долгий ящик. Однако недавно парламент все-таки санкционировал военную операцию. Основным фактором стали теракты в Париже. Но и в этот раз перед принятием решения дебаты длились более десяти часов.

Устойчивость и стабильность власти в Англии обеспечивала ее успех в развитии на протяжении долгого времени. Геополитические и экономические прорывы XVIII--XIX веков во многом определялись понятной системой принятия политических решений. Чего нельзя было тогда сказать, например, о Франции, где революция сменялась империей, потом Реставрацией, потом опять республикой и т.д.

Действующие традиции в части публичности и демократичности принятия решений обеспечивают британскому парламенту поддержку в глазах населения.



«Ни один свободный человек не будет арестован или заключен в тюрьму, или лишен владения, или...

«Ни один свободный человек не будет арестован или заключен в тюрьму, или лишен владения, или объявлен стоящим вне закона, или изгнан, или каким-либо (иным) способом обездолен, и мы не пойдем на него и не пошлем на него иначе как по законному приговору равных его (его пэров) и по закону страны»

Андрей Винокуров/«Газета.Ru»

Представители правящей партии всегда помнят о предстоящих выборах. Ведь напротив сидят члены так называемого теневого правительства. Они не обладают властью, но постоянно предлагают альтернативный план политики страны. И британцы всегда понимают, какой курс они выберут, если поддержат на выборах ту или иную партию.

Сидит на скамейке партии

В британском парламенте существуют и другие традиции, которые не позволяют ему оторваться от народа. Например, любой гражданин может прийти и потребовать встречу со своим депутатом. Разумеется, это будет сложно, если им окажется Кэмерон, но в целом, по свидетельству британцев, такая схема диалога власти и депутатов работает.

Премьер, в свою очередь, постоянно отчитывается перед парламентом. Каждую среду он попадает на сессию вопросов от членов палаты общин. И сидит на скамейке своей партии, а не на отдельной трибуне. Вопросы сыплются со всех сторон. Все это сопровождается одобрительными возгласами или ироничными выкриками оппозиции. Конечно, встречаются и легкие вопросы.

А премьер порой делает, скорее, демагогические высказывания вместо прямого ответа, но визуально действо выглядит впечатляюще.

«Сколько бы наши депутаты ни спорили друг с другом во время дебатов, факт в том, что они слишком верят в парламентскую демократию, — объясняет профессор Карпентер. — Поэтому, кто бы из них ни пришел к власти, он вряд ли захочет сломать ее. Тем более те, кто принимает непопулярные решения, всегда помнят о том, что это может обернуться поражением на следующих выборах».

В это время представители прессы сидят на балконе над парламентариями. Несмотря на демократические нравы, они обязаны носить пиджак и галстук, отдавая дань уважения представительному органу власти. Парламентариям запрещено поднимать глаза наверх. Они должны вести себя так, будто журналистов нет.