Цивилизация
Андрей Витальевич, под административной реформой подразумеваются несколько различных программ. В комиссии сначала Кудрина, а теперь Алешина считают лишние функции, Минэкономразвития представило проект разделения органов власти по функциям, отдельным звеном выглядят предложения о ликвидации аппарата правительства и повышении статуса министров. Что сейчас подразумевается под административной реформой?
Содержательно административную реформу и реформу государственной службы нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. И изначально эти реформы не были разделены. Однако в первую очередь выделилась реформа государственной службы. Она касается функционирования центрального аппарата и части территориальных органов. Наиболее значимым результатом стал здесь проект закона о государственной гражданской службе, который рассматривается во втором чтении. Параллельно шла работа над административной реформой в узком смысле - разрабатывались варианты улучшения структуры и принципов функционирования государственных органов. Какие должны быть министерства, какие еще типы органов исполнительной власти, сколько их должно быть, и как они должны действовать.
Года полтора назад мы пытались определить схемы преобразования монстра госуправления. В рамках комиссии Кудрина по оптимизации бюджетных расходов работала рабочая группа, которая сосредоточилась на вопросах финансирования. Там выявлялись тяжелые вещи. Например - почему автомобиль в течение года в одном министерстве стоит в три раза больше, чем в другом? То же самое происходит и с размерами помещений - в одном министерстве на чиновника приходится площади в три раза больше расчетного показателя. Что же касается стоимости государственных функций, то там были только обозначены подходы, связанные с этими функциями. Согласились с тем, что нужно финансировать не орган, а функцию. Общая работа привела к тому, что в группе первого заместителя Минэкономразвития М. Э. Дмитриева был подготовлен проект методики расчета стоимости функции. Он еще далек от внедрения, скорее это прообраз.
Комиссия Алешина уже более полугода занимается содержательным анализом функций. Год назад ГУ-ВШЭ подготовила Методику функционального анализа, которая позволяет понять, что именно выполняет тот или иной орган. Элементы этой методики использовались при подготовке так называемых «паспортов» функций министерств и ведомств.
Административная реформа это очень чувствительная проблема. Сейчас проанализированы функции, дальше встает вопрос об изменении структуры исполнительной власти, и естественно следующий вопрос - что будет, если вы ошибетесь? Сейчас говорят, что по результатам работы комиссии порядка 30% должно быть ликвидировано. А вдруг в чем-то просчитались, и какая-то функция, связанная с жизнью человека, с безопасностью будет просто выкинута, потому что мы решим, что этим должен заниматься не госорган, а кто-то другой.
И все же какие конкретные варианты реформы сейчас рассматриваются? Вокруг чего идут основные споры?
Очевидно, что структура исполнительной власти должна быть более функциональной, технологичной. Для руководителей высшего уровня система должна быть прозрачной, для общества она должна быть приемлема и отзывчива.
Сейчас министерство это - замок Кафки, там идут какие-то сложные процессы, какая-то мистика. Это более или менее замкнутый мир.
У нас более 70 федеральных органов власти, которые достались нам в наследство от эпохи плановой экономики.
Основной вариант, который сейчас рассматривается, подразумевает возможность на фоне сокращения функций упразднить или модифицировать какие-то органы, у которых в ходе анализа остается 2-3 функции. Нужно смотреть также и на объем этих функции. При этом ясно, что количество госорганов необходимо сокращать, а оставшиеся - лучше финансировать.
Кроме того, существует классификация функций, которая принята комиссией по административной реформе. Исходя из этой классификации, мы можем выделить несколько типов органов власти. Министерства имеют политические, международные, правоустанавающие функции. Мы предлагаем ввести агентства, которые будут оказывать многие государственные услуги, которые сейчас осуществляют федеральные органы. Кроме того, должны быть инспекции и надзоры, которые контролируют и надзирают. И - службы, которые отличаются от инспекций силовым компонентом.
Таким образом выстраивается система, позволяющая упорядочить хаос взаимодействий.
В системе должно быть два уровня: на первом - министерства, а под ними агентства, инспекции, службы, надзоры, которые специализируются на отдельных областях и услугах. На наш взгляд, министерств должно быть 10-15. Мы ориентируемся на то, чтобы агрегировать в министерствах политические, правоустанавливающие и международные функции.
А разработки группы Алешина, вписываются ли они в эту концепцию и каким образом их можно использовать?
Работа, которая проведена в комиссии Алешина, это базовый, первичный анализ, необходимый материал для принятия политических решений. Множество функций проанализировано, и пока только экспертно, только семантически сказано, что одни функции не нужны, а другие могут быть переданы саморегулирующимся организациям, третьи должны быть модифицированы или переданы каким-то другим государственным структурам. Следующий, наиболее важный вопрос заключается в том, как эта функция укладывается в органе власти, правильно она технологически сконструирована.
Реформистский подход к структуре правительства заключается в том, что нужно упразднить аппарат правительства и сделать правительство политическим?
Как эксперт, могу сказать, что, конечно, в перспективе мы должны выходить на то, чтобы решения принимались министрами. Сейчас существует большое число вице-премьеров, которые курируют отдельные сферы, отдельные направления деятельности, в тоже время есть более или менее сильные министерства. Неразбериха, конечно, есть: комиссии, согласования, непонятный статус решений этих комиссий.
Нужно ориентироваться на систему, когда под председателем правительства есть один или два вице-премьера, а дальше - кабинет, состоящий из 10-15 человек, и это коллегиальный, нормально работающий орган.
Идея двухуровневой системы возникла после того, как в Великобритании в 80-х годах проводилась программа оценки эффективности деятельности управления и расходования средств. Они пытались определить в министерстве центры затрат и центры ответственности, но выяснилось, что это неэффективно и трудоемко. Министерство все-таки не корпорация. В конце 80х они пошли по другому пути. Если деятельность какого-то департамента легко определялась, то его выделяли в агентство вместе с бюджетом на обеспечение этой деятельности. После выделения они стали заключать договор между министерством и агентством на предоставление определенных услуг. Это создает структуру, которая действует по определенным принципам и где бюджет определяется результатом. Если же мы у нас в России выделим агентство, то это пока может быть лишь организационным решением, поскольку у нас не проработан финансовый механизм его функционирования. У нас сейчас есть агентства, но это не агентства в международном понимании.
Сейчас конкурируют несколько проектов реформы. Решение политическое, если и принято уже, то широкой публике неизвестно. Каким (теоретически) может быть консервативный вариант реформы?
Консервативный вариант предполагает незначительное упорядочивание функций, сохранение министерств в их нынешнем виде. Может быть, сокращение нескольких ведомств. Но аппарат будет существовать в прежнем виде. Останется аппарат правительства с его нынешними функциями, может быть, более компактный - вот и все. При консервативном подходе сохраняется структура министерств, 20-30% функций которых будут сокращены.
На мой взгляд, это будет формальная реформа.
Противники более решительных изменений будут говорить, что реформа повлечет усложнение и неразбериху в текущей деятельности кабинета...
Если мы опять пойдем Зимний штурмовать, то это вызовет паралич на длительный период. Сейчас в работу включены и правительство, и администрация президента.
Одни требуют скорейшего проведения реформ, другие наоборот высказывают опасения, третьи говорят, что здесь задеваются их интересы. Сейчас идет диалог и должно быть принято политическое решение.
И ясно, что в любом случае у этого решения будут свои плюсы и минусы. Но и плюсы, и минусы должны быть осознанными. Все правительства всех стран находятся в режиме постоянного реформирования, абсолютно все. В Новой Зеландии все перевели на хозрасчет. Все, включая министерства, друг с другом рассчитываются. В Европе есть скептики, которые считаю, что таким образом идея доведена до абсурда.
Что считать критерием прогрессивности реформ? В Новой Зеландии 29 министерств на 3 миллиона жителей, а в Германии 13 министерств. Кто прогрессивнее?
Консервативный вариант реформы вы описали. А напротив - реформистский вариант, что подразумевает?
Альтернатива консервативному варианту - создание системы министерства-агентства при значительном сокращении министерств и повышении их статуса. И самое главное - внедрение новых принципов результативного управления на всех этажах административной пирамиды (служебных контрактов, бюджетирования по результатам, административных и должностных регламентов и проч.). Новые экономические механизмы понадобятся прежде всего для агентств, непосредственно оказывающих государственные услуги.
И самым радикальным мог бы быть вариант, при котором мы исходили бы не из функций, а как с чистого листа определили то, какие административные процессы должны протекать в правительстве и какие результаты мы должны получить. И может быть, эти результаты можно получить, используя совсем другие механизмы. Этот подход близок к определению эталонной архитектуры правительства, когда мы моделируем новую структуру под необходимый результат. У нас, скорее всего, так не получится. Может быть, у нас выйдет что-то похожее на эталонную структуру ведомств.
Структура правительства будет задана политическим решением, но внутри ведомств можно включить систему определения оптимальных деловых процессов, на основе тех задач, которые будут этому ведомству определены.
~ Нужна программа. Если такая программа есть, и мы должны действовать, то тогда необходимо уже сейчас вносить изменения в нормативные акты, которые определяют действие экономических механизмов. Частично это уже готово, потому что скоро будет принят закон о государственной гражданской службе, который позволяет финансировать фонд оплаты труда с учетом результата. Можно дальше менять положение об органах исполнительной власти. Нужно быстро разработать типовые требования к этим положениям, имеются ввиду типы органов (министерства, агентства, надзоры, службы). Это большой объем законодательной работы, который нужно реализовывать, чтобы с 2005 года начинать какие-то экспериментальные отработки. Необходимо уже в этом году определить контуры нового экономического механизма исполнительной власти (как будет планироваться и исполняться бюджет разных типов органов, формироваться фонд оплаты труда, использоваться переданное им движимое и недвижимое имущество и проч.). Относительно тех министерств, которые сохранятся, нужно подготовить предложения по выделению из них агентств, чтобы с 2006 года начинать реализацию. Ведь президентский срок очень короткий. Было бы замечательно, если бы в конце этого срока мы уже четко видели контуры и образцы новой исполнительной власти.
Политическое правительство предполагает существование политической конкуренции, которой у нас сегодня практически нет.
То, что у нас нет рефлексии правительства к партиям - это реалии жизни. У нас нет гражданского общества, которое желало бы и могло контролировать действия исполнительной власти. Но можно заложить такую структуру правительства, такие экономические механизмы и технологии его деятельности, что оно будет ориентированно на общество. Это технологическое, экономическое, управленческое решение, но оно позволит поставить бюрократию в зависимость от людей. Даже те страны, которые являются образцами демократии, они все равно занимаются технологией, потому что одной демократии недостаточно. Демократия демократией, но правительства постоянно модернизируются не только под давлением общественности. Планы модернизации готовит, как правило, не общество, а сама исполнительная власть, поскольку это и ей нужно.
Интервью взял Евгений Натаров
