Регионы просят других

Сохранение в 2004 году главой Приморья одиозного Сергея Дарькина сразу дискредитировало новую систему назначения губернаторов

intellectuals.ru
К весне 2008 года система назначений губернаторов спровоцировала очевидный кризис в ряде регионов. В одних надежды на перемены сменились разочарованием явным игнорированием новым губернатором региональных интересов. В других даже некогда избранные населением начальники перестали обращать внимание на общественное мнение.

Дмитрий Медведев произвел свое первое назначение главы региона, сделав врио губернатора Ставропольского края Валерия Гаевского. Подбор кандидатуры первого назначенца — не «кота в мешке», а, несомненно, компетентного специалиста, выходца из региона (Гаевский был замглавы краевого правительства, министром финансов края), однако некоторое время проработавшего в федеральных органах власти (заместитель полпреда в ЮФО, замминистра регионального развития), — во многом символично. Особенно учитывая, что одновременно разворачивается вполне детективная история в Приморье: правоохранительные органы заинтересовались губернатором Сергеем Дарькиным. В 2004 году Дарькин, человек, мягко говоря, не самой однозначной репутации, умудрился стать первым губернатором, который получил «доверие» у президента Путина по новой процедуре фактических назначений.

То, что переназначение губернаторов в 2004 было начато с одного из самых одиозных – Сергея Дарькина – изначально дискредитировало новую систему.

Оно было воспринято аналитиками как признак того, что цель новой системы — не устранить скомпрометировавших себя и плохо работающих губернаторов, а облегчить проведение в регионах федеральной политики и лишить население возможностей на неё влиять. В результате большинство губернаторов, воспринимавшихся в обществе как «главные нарушители» федерального законодательства, свои кресла сохранили. Не только Дарькин, но и Илюмжинов, Рахимов и другие. Теряли же посты региональные начальники совсем по иным основаниям: из-за принадлежности к оппозиционным партиям, критики федеральной власти или лично испорченных отношений с теми или иными государственными руководителями или госкорпорациями.

Судя по всему, явно санкционированный властями интерес правоохранительных органов к Дарькину завершится отставкой приморского губернатора.

Выбором Гаевского на Ставрополье, с одной стороны, и, похоже, принятым решением заменить Дарькина, с другой, новый президент фактически определяет направление собственной политики в отношении региональных элит.

До принятой Медведевым отставки Черногорова, с февраля 2005-го в регионах было назначено 29 новых губернаторов. 27 из них занимают посты и в настоящее время (Корякия, где губернатором в 2005-м был назначен О. Кожемяко, уже не является субъектом РФ, а в Иркутской области губернатор сменился дважды — «варяга» Тишанина сменил «варяг» Есиповский). Появление этих 29 вакансий в 2002–2008 было связано с 11 «добровольными» отставками, 12 плановыми истечениями полномочий, 3 увольнениями «за утрату доверия», 1 повышением (С. Собянин) и 2 смертями (М. Евдокимов и В. Шершунов).

Назначая новых губернаторов в 2005–2008, федеральный центр, как правило, в максимальной степени учитывал интересы старых региональных элит в «национальных» республиках Северного Кавказа, явно боясь утратить контроль над ситуацией и вызвать новым назначением дестабилизацию в регионе. Производить замены в рамках той же региональной элиты допускалось и при уходе губернатора на «повышение» — таким примером является Тюменская область. В некоторых регионах при кадровых заменах был избран более жесткий вариант — назначение губернатора, связанного с регионом, но в той или иной степени оппонировавшего прежнему губернатору или от него независимого (Тыва, Адыгея, Республика Алтай, Ярославская, Смоленская области).

Самым же массовым и самым резким вариантом кадрового решения стало назначение губернатора-«варяга», часто в регионе до этого момента даже не обсуждаемого. Из 29 новых назначений этого периода 16 – именно назначения «варягов».

При этом зачастую никакой явной необходимости посылать в регион именно «варяга» не было.

При определенных ожидавшихся плюсах (отсутствие связей с региональной элитой, «незамыленность» взгляда на местные проблемы) вскоре стали очевидны минусы такой системы, главный из которых — синдром «временщика». Губернатор-«варяг» зачастую думает не о регионе, где он не жил раньше и вряд ли будет жить в дальнейшем, а о собственной карьере, интересах той корпорации или группы федеральной элиты, которая пролоббировала его назначение. Его в минимальной степени ограничивает общественное мнение и не заботит соответствие принимаемых решений региональным традициям. При этом за назначением губернатора-«варяга» почти всегда следует скорое появление его земляков и сослуживцев на других региональных постах и активное проникновение на территорию связанного с новым руководителем бизнеса. В ряде регионов вслед за пришлыми губернаторами выходцы их других краев заняли даже посты спикеров региональных парламентов. Новые региональные начальники, как правило, не стремятся к консолидации региональных элит, а назначают на ключевые посты либо тех, кому они лично доверяют, либо тех, кого выдвигают люди, которым они обязаны своими постами.

Как правило, на имитацию коалиционности губернаторы-«варяги» идут только в самом начале своего правления, когда происходит период «привыкания» к ним региона и адаптации региональной элиты к новым руководителям. По окончании этого периода начинает происходить активное освоение региона связанными с новым губернатором экономическими и политическими группами, фактический передел собственности. Некоторые начинают осваивать подведомственный регион и без всякой «адаптации».

Конечно, у описанных закономерностей есть и счастливые исключения, но они, увы, лишь подтверждают правило.

При этом в ситуации, когда нахождение губернатора на посту зависит, в первую очередь, от отношений в Москве, и лишь во вторую — от отношения к нему в регионе, изменилась мотивация к деятельности и у многих из тех, кто в прошлом был избран населением. Охраняемый той федеральной элитной группой, которая его поставила, губернатор оказывается в положении фактически неприкасаемого даже в ситуации очевидных проблем в управляемом регионе.

В результате к весне 2008 года новая система назначений спровоцировала очевидный кризис в целом ряде регионов, когда в одних надежды с появлением нового губернатора сменились разочарованием его очевидным игнорированием собственно региональных интересов и деятельностью осваивающего регион губернаторского окружения, в других — в прошлом избранные населением главы перестали обращать какое-либо внимание на региональное общественное мнение и элитные группы, с которыми стали общаться преимущественно языком ультиматумов. То, что сами губернаторы пытаются всеми доступными средствами подавить иные элитные группы и возможных конкурентов, тоже несет в себе очевидные риски дестабилизации. При этом

смена президента страны и реструктуризация системы управления дополнительно стимулировала элиты ряда регионов громко заявить о своих проблемах в надежде быть услышанными.

В результате – явные публичные кризисы в Иркутской и Амурской областях, Калмыкии, Ингушетии, Карелии. Менее публичные, но тоже явные в целом ряде других регионов. Несомненно, что именно попытками «зачисток» регионального политического пространства вызвано и большинство скандалов с мэрами региональных центров.

Назначение Гаевского в Ставропольском крае можно расценивать как попытку подобрать более оптимального кандидата, который, с одной стороны, имеет опыт работы в органах федеральной власти, с другой — обладает связями в регионе и является не просто административной, но и публичной фигурой. Однако для устранения растущих проблем управления и усиливающегося отчуждения между региональными властями и гражданским обществом лишь более грамотного и осторожного подбора кандидатов в губернаторы недостаточно. Необходимо, чтобы в самой системе определения руководителя региона появились механизмы, которые бы делали необходимым элементом политического выживания руководителя региона ориентацию на мнение населения и интересы территории. Эти механизмы могут быть разными – избрание губернатора законодательным собранием не из одной, а из нескольких внесенных кандидатур, расширение роли ЗС при формировании региональных правительств, расширение возможностей выражения недоверия губернатору и т. д. Главное, чтобы подобные механизмы были созданы.

Одновременно очевидного наведения порядка требует ситуация в регионах, где свое назначение президентом и поддержку теми или иными группами федеральной элиты некоторые губернаторы восприняли как право на безнаказанность. И здесь борьба с «правовым нигилизмом» невозможна без кадровых решений.