Пенсионный советник

Потемкинская демократия

Кому и зачем нужны «первичные выборы»

Александр Кынев 07.09.2011, 10:20
из личного архива автора

Ожидать, что только благодаря введению праймериз сами партии и выборы станут демократичнее, наивно. Вопрос не в формальном введении подобного института, а в его реальном содержании.

«Единая Россия» подвела итоги т. н. «праймериз», и в конце сентября станет понятно, до какой степени итоги голосования специально отобранных людей за специально партийным руководством отобранных кандидатов (то есть предельно подконтрольное действо с заранее запрограммированными результатами) окажутся соответствующими тому списку, который в итоге выдвинет съезд партии. И на прошлых федеральных и региональных выборах смена концепции организаторов уже в ходе процесса выборов или вдруг случавшиеся «сбои» неоднократно приводили к отмене «неправильных» итогов «праймериз» или к их пересмотру. В ходе нынешних праймериз также неоднократно высказывались претензии к постановочности, заданности данных мероприятий и к отсутствию прозрачности в подведении их итогов. Тем не менее партия власти подобным действом гордится, и недавно ее лидеры даже высказывались за то, чтобы навязать его и другим разрешенным в стране партиям (правда, эту идею «принуждения к праймериз» быстро дезавуировали).

И хотя за последние годы российский обыватель (во всяком случае, его политически продвинутая часть) привык к термину «праймериз», он по-прежнему плохо понимает, что это такое. Красивые иностранные слова зачастую имеют весьма отдаленное отношение к называемым ими российским явлениям и процессам и используются исключительно как декоративная демократическая обертка. К отечественным праймериз это относится в полной мере.

Откуда идут «праймериз»

Праймериз, или первичные выборы, – это процесс отбора партией кандидатов на те или иные должности, элемент в первую очередь американской партийной и избирательной системы.

Внутрипартийные выборы, аналогичные праймериз, используются не только для выбора партиями кандидатов, но и для выбора руководства многих партий мира. Именно так, к примеру, выбирается руководство партий в Израиле; с недавних пор такие механизмы используются в Италии, Болгарии, Великобритании и т. д. Иногда в таких первичных выборах могут принимать участие любые граждане, как это происходит в США. Соответственно, праймериз и внутрипартийные выборы могут носить открытый (то есть в них могут принимать участие любые избиратели) и закрытый (только для членов или сторонников партии) характер. Кроме того, существует множество промежуточных вариантов. Иногда внутрипартийные выборы носят многоступенчатый характер (так, в два тура прямым голосованием членов партии избирается в настоящее время председатель Французской социалистической партии). Изначальный политический смысл праймериз при отборе кандидатов в мажоритарной системе относительного большинства – отобрать единого кандидата до основного голосования, чтобы кандидаты от одной партии не «отбирали» друг у друга голоса, так как их электорат обычно близок. Проигравшие в «праймериз» в США иногда все же участвуют в основных выборах, но как независимые кандидаты, без поддержки своей партии. В США первые праймериз были проведены в 1842 году. Первым штатом, принявшим закон «Об обязательном проведении праймериз», стал Висконсин в 1903 году. К 1927 году такие законы имели уже все штаты, в дальнейшем в разных штатах они отменялись и принимались вновь.

Однако чаще всего внутрипартийные выборы носят более закрытый характер: в голосовании, как правило, принимают участие только делегаты партийных съездов. Предварительное голосование за кандидатов и выборы делегатов на партийные конференции на собраниях партийных активистов в американской и английской политической практике именуется кокусами (англ. caucus). Аналогом кокусов в российской партийной практике могут служить партконференции. И при формальном проведении праймериз, и при проведении партконференций принципиальным вопросом является право кандидатов свободно выдвигать свои кандидатуры для участия в праймериз, независимо от мнения партийных боссов (так, в России в 2007 году на выборах Госдумы РФ на так называемых «праймериз», а в действительности обычных партсобраниях, обсуждался только перечень кандидатов, предварительно одобренных партийным руководством). Также подразумевается соблюдение тех же правил голосования, что и при обычных выборах – прямое тайное прямое голосование участников, контроль за голосованием и т. д. Так, в США, чтобы участвовать в праймериз в штате Нью-Гэмпшир, достаточно заплатить в местный бюджет особый налог – $1 тысячу. В других штатах кандидату требуется представить определенное количество подписей сторонников данной партии, поддерживающих его кандидатуру, например в штате Теннеси достаточно собрать 25 подписей. В штате же Мэн требуется представить две тысячи подписей, причем все они должны принадлежать зарегистрированным членам той или иной партии, постоянно проживающим в одном городе или графстве. В целом во внутрипартийных выборах используются те же механизмы электоральной инженерии, как и на обычных выборах.

На фоне нынешних российских «праймериз» в смысле демократичности лучше было даже в позднем Советском Союзе, когда в 1990 году делегаты последнего XXVIII съезда КПСС (прошел 2–13 июля 1990) избирались на конкурентной основе бюллетенями при тайном голосовании непосредственно в партийных организациях, а перед этим местные газеты публиковали программы и биографии кандидатов в делегаты, которые вели настоящую внутрипартийную избирательную кампанию.

В 1990–2000 годах число стран и партий, где применяются механизмы праймериз и прямых внутрипартийных выборов, существенно увеличилось. Так в 1990-е годы в Консервативной партии Великобритании введены прямые выборы лидера партии (автоматически партийного кандидата в премьер-министры): на них зарегистрированные члены партии (около 330 тысяч человек) могут проголосовать по почте за одного из кандидатов. В Мексике в ходе реформы 2000 года руководство Институционно-революционной партии (ИРП) постановило отменить практику назначения кандидата в президенты с помощью президентского декрета и ввести систему внутрипартийных выборов. В Израиле первой ввела механизм внутренних прямых выборов лидера партии и определения кандидатов для последующего их выдвижения в депутаты кнессета в 1992 году Партия труда (Авода). Ликуд ввел прямые выборы лидера партии в 1993, однако формирование списка осталось в руках руководства партии. В настоящее время внутрипартийные прямые выборы проходят во всех ведущих партиях Израиля.

Праймериз как часть общей избирательной системы

Будучи имплантированы во всю партийную и избирательную систему, праймериз во многом характеризуют их общее состояние и степень реального демократизма, являясь важнейшим, но не единственным элементом внутрипартийной демократии. Обычно демократия в обществе и демократия внутри партии – вещи взаимосвязанные, и на практике одного без другого не бывает.

Чем сильнее роль партий в избирательной системе, тем важнее вопрос о том, насколько демократически устроены сами партии и до какой степени они независимы от государства (сложно ожидать действительно независимого выдвижения кандидатов партией, подчиненной государственной бюрократии). Известно, что партии отличаются по структуре членства (самое известное деление – на кадровые и массовые), но не менее важным является отличие партий и по структуре руководящих органов. Они бывают централизованные, с жесткой иерархией и дисциплиной (как в России), и децентрализованные (к примеру, в США). Американские партии фактически являются конфедерациями партий отдельных штатов. Как альянс целого ряда экологических групп возникла Партия «зеленых» Германии. Российское же законодательство предусматривает создание партий только методом «сверху вниз».

Исследователи партийных систем неоднократно отмечали, что руководство партий имеет естественную тенденцию принимать олигархическую форму. Внутри практически каждой партии постепенно образуется настоящий правящий класс, «внутренний круг», куда нелегко проникнуть. Отчасти такой процесс стимулируется тем обстоятельством, что массовый избиратель довольно консервативен в своих пристрастиях, часто привязан к привычным лидерам просто потому, что знает их больше и лучше, чем новых, часто неизвестных лиц. Обновление партийных элит бывает делом трудным – порой легче создать новую партию, чем реформировать старую. Так, к примеру, в прежнем виде, где пост лидера партии был фактически пожизненным, оказалась неспособна к реорганизации КПСС (ее судьбу повторила и Компартия Румынии).

Степень внутренней олигархизации и бюрократизации партии зависит во многом от того, до какой степени закрытым или демократичным является выбор руководства партии и порядок выдвижения кандидатов. Наиболее способствует олигархизации партийного руководства жесткая структура партии, где степень независимости ее региональных структур минимальна.

Чем более доминирует в партии центральное руководство и персонифицировано лидерство, тем в большей степени партия имеет тенденцию бюрократизироваться. Так, одним из элементов, усиливающих олигархизацию и бюрократизацию партий, является наличие механизмов кооптации при формировании руководящих органов, когда партийное руководство получает право самостоятельно включать в свой состав (кооптировать) новых членов без их выборов членами партии в рамках принятых демократических процедур.

Важным также является вопрос о правах и гарантиях рядовых членов партии. Если партийное руководство имеет право произвольно исключать из партии любое число членов партии, то рано или поздно оно начнет этим правом пользоваться, чтобы «дирижировать» составом партии для обеспечения большинства внутри партии при принятии нужных руководству решений, исключая неугодных и принимая только лояльных или даже подставных членов партии. При этом другой крайностью является невозможность применения к членам политической партии каких-либо санкций, в случае если они откровенно наносят партии политический ущерб. Вопрос обеспечения балансов между правами каждого конкретного члена партии и общими партийными интересами — один из самых сложных в вопросах регулирования.

К примеру, статья 21 конституции ФРГ предписывает, что внутренняя структура партий должна соответствовать демократическим принципам. Согласно закону о политических партиях Германии от 1967 года, член партии может быть исключен из неё только в случаях, когда он намеренно не соблюдает устав либо существенным образом нарушает принципы или дисциплину, причиняя тем самым партии серьезный вред. Решение об этом принимает арбитраж, уполномоченный на это соответствующим положением, при этом должна быть гарантирована возможность обжалования данного решения в арбитраж более высокой инстанции, а все решения должны быть обоснованы письменно. Роспуск нижестоящих территориальных организаций, исключение их из партии, как и лишение полномочий их органов, допускается лишь в связи с «тяжкими нарушениями партийных принципов или партийной дисциплины», причем данные меры теряют силу, если не будут утверждены на ближайшем съезде партии. Таким образом, принят ряд норм, которые значительно больше, чем прежде, затрудняют применение руководством партий антидемократических методов и действий в отношении своих членов.

В России же принятие и исключение руководством политических партий любого числа своих членов является обыденной практикой — в случае необходимости росчерком пера могут быть исключены не просто группы граждан, а целые организации. В результате те, кто руководит той или иной партией, оказываются в роли дирижера, управляющего наличием в партии определенного большинства. В случае роста протестов внутри организации, «неправильные» члены из нее просто исключатся и заменяются на других. Таким образом,

если в партии отсутствуют демократические механизмы принятия решений, местные организации не самостоятельны, а рядовые члены бесправны, то формальное проведение внутри партии выборных процедур во многом превращается в имитацию, когда те, кто принял (нанял) определенное число членов, потом среди них проводит голосование по отношению к себе самому.

Помимо норм законов о партиях и партийных уставов к олигархизации и бюрократизации партий могут вести нормы собственно избирательного законодательства.

Не вызывает сомнений, что к олигархизации партий ведет пропорциональная избирательная система с закрытыми «плоскими» списками, где избиратели фактически никак не могут влиять на фактическое назначение (кооптацию) депутатов от партии партийным руководством. Если заранее известно, к примеру, что партия получит не менее 10 мест, а еще 5 может выиграть в случае удачного стечения обстоятельств, то решение о том, кто займет 10 заведомо проходных мест, является, по сути, назначением депутатами. Предрешенность обладателей части мандатов создает определенные условия для развития политической коррупции.

Ловушки «партийной олигархизации»

В тоже время подобные выгодные самим партийным боссам и спонсорам – потенциальным обладателям депутатских мест – схемы формирования списков в реальности снижают электоральные перспективы партий и являются своего рода ловушкой. Дело в том, что тот, кто фактически назначен депутатом, не заинтересован в повышении результата партии на выборах, так как проблемы своего избрания он уже решил. Аналогичным образом, исходя из прагматических соображений, не имеют мотивации к чрезмерному усердию на выборах те, кто занимает в списке явно непроходные места. Получается, что в наибольшей степени мотивированы к максимизации результата партии кандидаты, занимающие «полупроходные» места, так как их судьба в наибольшей степени зависит от результата партии. Конечно, можно возразить, что есть кандидаты, которые ориентированы не личными политическими амбициями, а интересами команды, взглядами и т. д. Однако мы исходим из доминирующей роли в поведении политиков, как и большинства людей, прагматизма и рационализма, стремления к максимизации результатов при минимизации затрат. То есть

в механизмах демократизации партий и повышения роли внутреннего конкурентного отбора заинтересовано не только общество и граждане, но и сами партийные лидеры, если они стремятся в максимальной степени мотивировать кандидатов партии к достижению ею наилучших результатов, а не выполняют отведенную им символическую роль имитации политической конкуренции.

Против олигархизации партий направлены системы голосования по открытым спискам, когда итоговая очередность получения мандатов определяется не только самой партией, но также и голосующими за нее избирателями. Однако система открытых списков очень сложна, и ее применение требует большой осторожности и подготовительной работы. Гораздо более проста и для избирательных комиссий и для избирателей также содействующая демократизации избирательного процесса смешанная связанная система, когда распределение мест между партиями по спискам зависит от голосования в округах за конкретных кандидатов. Среди иных механизмов, способствующих демократизации партий, отметим также низкие заградительные барьеры, систему единого передаваемого голоса (STV) и т. д. К сожалению, в России практически все эти механизмы отсутствуют.

При этом у нас, наоборот, есть элементы, дополнительно благоприятствующие олигархизации партий, в частности наличие элементов императивного мандата – лишение депутата мандата за выход из фракции партии, от которой он был избран. Чем более депутаты политически самостоятельны, тем меньшей является роль партийной бюрократии. Критики императивного мандата указывают, что если депутаты от партии начинают подчиняться партийной иерархии и утрачивают свою политическую самостоятельность, то возникает противоречие в самой сути выборов: получается, что речь идет о мандате не от народа, а от какого-нибудь партийного собрания. Большинство современных конституций рассматривает депутата как представителя народа, а не только округа или партии — это означает, что он прежде всего должен учитывать интересы всей нации, всего общества, а не волю отдельных групп или лиц. Конституции ряда стран (Франции, Италии, Германии и т. д.) содержат статьи, запрещающие императивный мандат.

Сторонники императивного мандата обычно высказывают аргументы о необходимости обеспечения партийного единства, стабильности управления и т. д. Иногда высказывается мнение, что «излишняя» самостоятельность депутатов может стимулировать политическую коррупцию, на что можно возразить, что если для политической системы в конкретной стране в целом характерна проблема коррупции, то чрезмерный контроль партийной бюрократии над депутатами будет не менее коррупционным механизмом, меняя лишь распределение коррупционных потоков. Единственным адекватным механизмом борьбы с коррупцией является разделение властей и взаимный контроль, который немыслим без политической независимости депутатов. Что касается обеспечения партийного единства, то оно может достигаться только естественным путем, когда согласие с мнением большинства в своей партии или фракции является для политика более политически выгодным и оправданным (в частности, в связи с перспективами вновь стать депутатом и не потерять место в команде), реальные же политические решения, принимаемые как внутри партий, так и между партиями, всегда являются результатом компромисса. Если же навязываемые позиции противоречат реальным интересам членов партии, если в партии нет действенных механизмов принятия согласованных решений, то подобное принуждение может привести как минимум к внутренним расколам, как максимум – к краху партии.

Что делать?

Таким образом, ожидать, что только после введения праймериз партии и выборы станут демократичнее, наивно. Вопрос не в формальном введении данного института, а в его реальном содержании.

Начинать надо с демократизации партийного и избирательного законодательства и восстановления элементов нормальной межпартийной конкуренции. Так как только конкуренция и борьба за увеличение эффективности партийной машины и отбора ею кандидатов могут создать стимулы для партии к реальному развитию в ней механизмов внутренней демократии.

Если реальной конкуренции между партиями нет, то нет и искренней заинтересованности в том, чтобы взаимодействие партии и граждан было максимально эффективным. Праймериз в таких условиях обречены быть имитацией.

Если же допустить, что определенная демократизация партийного и избирательного законодательства будет происходить, то тогда, не принуждая партии к проведению праймериз силой, закон мог бы гарантировать защиту их результатов. То есть партия должна сама решать, нужны ли ей праймериз или достаточно конференций и съездов, но если она все же решает проводить именно широкие внутрипартийные выборы (праймериз), то официальные результаты их подведения должны являться основанием для выдвижения кандидата. Ведь сейчас в России праймериз никого ни к чему не обзывают и являются, по сути, консультативной процедурой, итоги которой могут партией игнорироваться.

Нам же в «лучших традициях» суверенной демократии предлагают вводить в качестве обязательного институт, результаты которого не обязательны, вместо того чтобы делать развитие внутрипартийной демократии выгодным самим партиям.

Автор – руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики