Цивилизация
На минувшей неделе на заседании Совета федерации президент Дмитрий Медведев частично обнародовал план по борьбе с коррупцией, указ о подготовке которого был подписан в мае. Часть плана посвящена совершенствованию антикоррупционного законодательства, например, президент упомянул о разработке «специальных требований» к лицам, занимающим государственные должности. О деталях президентского плана «Газете.Ru-Комментарии» рассказал один из его составителей, руководитель проекта «Административная реформа» Центра стратегических разработок Владимир Южаков.
— Дмитрий Медведев объявил о необходимости принятия Национального плана о противодействии коррупции. Вы на протяжении многих лет занимаетесь разработкой антикоррупционных мер в законодательстве. Каким может быть этот план?
— Прежде всего, он не должен задавать нереализуемых целей и рождать надежду, что одним ударом в короткий срок мы можем избавиться от того, что накапливалось десятилетиями. Реальны два сценария. Приструнить наиболее зарвавшихся коррупционеров, устранить отдельные проявления коррупции в рамках примерно существующего уровня (сейчас Россия находится в последней трети международных рейтингов коррупции). Или — существенно снизить уровень коррупции. Например, перейти в первую треть этих рейтингов, как это и предусмотрено Концепцией административной реформы на 2006—2010 годы.
Добиться успехов по второму варианту тяжелее.
Высокий уровень коррупции в нашей стране обусловлен рядом фундаментальных факторов: большой степенью вмешательства государства в экономику и повседневную жизнь людей, продолжением передела собственности и участием в нем чиновников, серьезным масштабом государственного и негосударственного монополизма и обусловленного им дефицита качественных услуг, товаров и работ, зависимости граждан и их организаций от чиновников.
И в антикоррупционном плане должны быть предусмотрены конкретные меры по минимизации этих факторов. Многое для достижения этой цели в законодательстве уже сделано, но иногда в чрезмерно обтекаемой, мягкой форме. Двусмысленность и нечеткость норм оставляет их исполнение на усмотрение чиновников.
Кроме прочего, для устранения коррупции должны быть предложены системные инструменты. Один из механизмов воспроизводства высокого уровня коррупции — в неформальном, «теневом» порядке формирования власти, принятия и исполнения решений. Это создает замкнутую систему, в которой решения, в том числе и по назначениям, диктуются личным интересом и личной зависимостью подчиненного от руководителя. Должностной, служебный интерес, а через него интерес государственный и общественный, оказываются в тени. Демонтаж теневой системы, на мой взгляд, основной ключ к решению этой проблемы.
— Как сломать теневую систему?
— Рецепт не нов: установить реальную зависимость деятельности должностных лиц от результатов их работы. С 2004 года действует закон «О государственной гражданской службе», который меняет систему формирования и работы власти. В частности, он предусматривает замещение многих должностей по конкурсу. Они уже проводятся, и даже прокуратура следит, чтобы должности замещались по конкурсу. Но в законе конкурсная процедура прописана недостаточно конкретно. Собственно назначение все равно оставлено на усмотрение руководителя. Это делает назначаемого на должность человека зависимым не от итогов конкурса, а от его будущего начальника. Отсутствие этой детали, процедуры проведения конкурса сохраняет базу для коррупции.
В том же законе о государственной гражданской службе есть важные нормы по урегулированию конфликтов интересов. То есть когда пересекаются служебные и личные интересы чиновника.
Речь идет не о том, чтобы постфактум поймать чиновника за руку, а чтобы устранить саму ситуацию, которая создает возможность коррупционных действий.
Поэтому в законе записано, что чиновник должен проинформировать руководство о возможных конфликтах интересов, избегать их.
Если посмотреть отчеты Генпрокуратуры, то можно найти описание отдельных случаев конфликтов интересов. Но ничего не слышно о деятельности комиссий по урегулированию таких конфликтов, о том, чтобы некий чиновник сам заявлял о них и принимал решение об уходе с должности на том, например, основании, что его родственник купил компанию, которая находится в сфере регулирования этого конкретного должностного лица. А ведь сегодня у чиновников более 2,5 тысяч регулятивных функций. Генпрокуратура должна проводить мониторинг деятельности комиссий по регулированию конфликтов интересов, сопоставлять декларации и принимать решение в случаях, если обнаружено, что чиновник скрыл информацию о конфликтах интересов. Это не означает, что этим полностью снимается проблема коррупции, но этим устраняется одно из ключевых звеньев упомянутой теневой системы принятия решений.
У нас среди добросовестных чиновников считается, что плохо брать взятки, но оказать предпочтение ближним, друзьям — это норма.
Но это и есть питательная база для того, чтобы сделать следующий шаг.
Я видел, как это работает в Швейцарии. Вы приходите на официальные переговоры с чиновником, и он кладет на стол декларацию всех своих потенциальных конфликтов интересов: какой компанией он раньше управлял, где работают его родственники, где у него акции. Не путайте это с декларацией о доходах. У нас, кстати, требование о декларировании доходов для чиновников законодательно установлено, но проблема в том, что эти декларации никто не проверяет.
В целом отсутствие жесткой нормы превращает ее в пустышку. В законе о государственной гражданской службе есть ключевое положение, которое девальвирует антикоррупционный смысл всех других норм. Сейчас установлено, что руководитель «может», а не «обязан» принять меры дисциплинарного воздействия к тем, кто допустил дисциплинарный проступок. Эта норма укрепляет систему личной зависимости чиновника от руководителя. Замена одного слова в законе обрубит существенные возможности для коррупции. При этом
необходимо определить прямо в законе список коррупционных проступков, несовместимых с должностью, когда чиновник должен быть просто освобожден от своих обязанностей.
Также надо установить зависимость денежного содержания чиновника, его пенсии и карьеры не только от наличия коррупционных деяний, но и от сокрытия информации о конфликте интересов и т. д.
Помимо закона о государственной гражданской службе следует принять и закон о военной службе и службе в правоохранительных органах. Сейчас для них нет никаких норм о конкурсах, конфликтах интересов, антикоррупционных правил служебного поведения. Принятие этих законов предусмотрено базовым законом о системе госслужбы в РФ.
— Как должно звучать определение коррупции?
— Это любое использование служебного положения для извлечения ненадлежащей выгоды от иных лиц. Предельно коротко: любая торговля полномочиями во всех эшелонах власти.
Устранение предпосылок коррупции в нормативно-правовых актах тоже должно стать частью президентского плана. Технология (методика) антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в частности, подготовлена в Центре стратегических разработок. Она апробирована в Госдуме, в регионах России. В некоторых из них она утверждена как обязательная процедура очищения нормативных правовых актов от положений, которые могут способствовать коррупции.
Практически во всех нормативных актах содержатся типовые формулы коррупционного характера. Всего мы их насчитали 22.
Среди них — предоставление слишком широких полномочий чиновнику, возможность для ведомства самому издавать акты и самому контролировать их исполнение, отсутствие четкой ответственности госслужащего за правонарушения, формулировки «вправе» вместо «должен» и т. д.
Кстати, еще в плане должна стоять разработка административных регламентов, в которых устанавливаются порядки реализации ведомственных регулятивных полномочий. Регламенты в рамках административной реформы должны заменить множество нынешних запутанных приказов и порядков. Они создаются для каждой госфункции. В регламенты также очень просто внести коррупционные факторы. Например, для того, чтобы получить некую справку, гражданин или организация должны предоставить в ведомство какие-то документы. Можно сделать открытый перечень, то есть содержащий слова «и иные документы в случае необходимости». С такой формулировкой вас могут гонять по кругу за этими дополнительными сведениями как угодно долго. А можно составить закрытый перечень тех же документов. Но при этом сделать так, чтобы для получения документов вы ходили к аффилированным с ведомством организациям. Ну, например, вы должны получить справку о том, что на вашем земельном участке можно вести застройку, так как на нем нет полезных ископаемых. А вас просят получить подтверждение отсутствия на этом земельном участке полезных ископаемых. Это несколько огрубленная схема. Тогда вы не даете взятку, но платите за справку в коммерческой организации при государственной структуре. Такие организации — это тоже коррупционный фактор.
Однажды одно ведомство (кстати, в нарушение закона об открытости органов власти) публично на заседании правительственной комиссии по административной реформе отстаивало свое право на то, чтобы сведения, которые оно собирает, не публиковать на сайтах, а предоставлять только за плату.
Оно предполагало на короткий срок вывешивать информацию на сайте, а дальше снимать и продавать через аффилированные организации.
— А создаваемые госкорпорации увеличивают количество коррупционных факторов?
— Любое увеличение полномочий государства с расширением штата чиновников автоматически увеличивает объем возможных коррупционных рынков. Поэтому
целью административной реформы и было сокращение избыточных функций, передача их на аутсорсинг саморегулируемым организациям, которые жестко контролируют своих членов через механизмы страхования. Если же эти полномочия передаются без жесткого контроля госкорпорациями, то это автоматически увеличивает возможности для коррупции.
Если у нас продолжает расти госмонополистический капитализм, то теневая система формирования власти, принятия и исполнения решений этим автоматически подпитывается, потому что в эту систему вбрасываются деньги, которые не находятся под жестким контролем и не зависят от прямого результата работы.
— А надо ли вообще бороться с коррупцией? Может, у нас традиционный уклад жизни такой?
— Коррупция — это фактически дополнительное налогообложение граждан. Она загоняет их в угол, «не подмазав», люди не могут получить качественные услуги, медицинские, образовательные, справочные. Для бизнеса коррупция оборачивается невозможностью входа на рынок — если недостаточно денег, чтобы перебить те преференции, которые кому-то уже даны или обещаны. Происходит замена добросовестной конкуренции на недобросовестную, когда борьба за рынок идет не путем предоставления более качественного товара, услуги или более низкой цены, а путем получения преференций. В итоге — монополизация рынка. Например, сетевые универмаги или компании, влияя на решения органов местного самоуправления, вытесняют на несколько километров окрест привычные для людей небольшие магазины. Все это коррупционные механизмы.
С другой стороны, необходимо устранять первопричины тех явлений, которые порождают коррупцию.
Главный инструмент устранения питательной базы коррупции — это устранение дефицита, расширение возможностей получения качественных услуг, в том числе образовательных, медицинских и т. д. Мы же с советских времен знаем, что любой дефицит порождает коррупцию.
Оборотная сторона коррупции — это захват рынков и ликвидация надежды на то, что принцип неприкосновенности собственности будет реализован. В условиях системной коррупции никто не может быть уверен, что его собственность завтра кому-то не приглянется, и кто-то не поможет ее отнять. Рейдерство базируется на коррупции.
Так что коррупция в итоге лишает нас надежды на то, что когда-либо мы реально получим более качественные товары, работы и услуги, более низкие цены, сохраним свою собственность.
Более того, коль скоро добросовестная конкуренция подменяется недобросовестной, исчезает ключевой инструмент для повышения производительности труда. Борьба идет не за лучший результат, а за доступ к преференциям и больший откат. Если не повышается производительность труда, то уровень жизни для большинства россиян вынуждены повышать только за счет роста заработной платы, а это, в свою очередь, оборачивается инфляцией. Поэтому коррупция и является системной проблемой — она затрагивает сам процесс развития экономики и общества в целом, деформирует его.
Беседовала Ирина Граник, обозреватель газеты «Коммерсантъ», специально для «Газеты.Ru-Комментарии»
