Лоббизм в обход Трампа

Арег Галстян о том, почему по вопросам санкций не нужно обращаться к Трампу

Президент США Дональд Трамп Yuri Gripas/Reuters
Президент США Дональд Трамп

Основное внимание российской экспертно-аналитической среды по-прежнему приковано к санкционной политике. Публикация «Кремлевского списка» (сложно назвать трехстраничный документ докладом) привела к очередному рождению сотен теорий и гипотез об истинных намерениях подобной политики со стороны Соединенных Штатов. Политики, эксперты, граждане замерли в ожидании ответа на вопрос: «Что будет делать президент Трамп: отменит санкции или одобрит?». Подобные формулировки говорят о том, что у нас еще не до конца сформировалось понимание того, как принимаются политические решения в Вашингтоне.

Касательно санкционной политики США важно осознать и принять две вещи: первое – санкционная политика имеет долгосрочный характер, второе – Трамп не способен кардинально эту политику изменить.

Реклама

Напомним, что о подготовке списка было известно еще в августе прошлого года, когда вступил в силу закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций», налагающий дополнительные ограничения на Россию, Иран и Северную Корею.

Конечно, основной удар пришелся на Москву, а включение в акт Ирана и Северной Кореи было символичным.

Законодатели обеих палат конгресса знали, что Трамп настроен решительно в отношении Тегерана и Пхеньяна, но при этом проявляет неоднозначную позицию по российскому санкционному пакету. Включив символичные ограничения против иранцев и северокорейцев, спонсоры резолюции H.R.3364 создали искусственную бюрократическую ловушку, в которую угодил не только президент, но и другие члены его администрации. Нельзя выступать с резкой и последовательной риторикой против Ирана и Северной Кореи и одновременно блокировать подобный законопроект против них.

Ради Москвы написан специальный раздел «241». Конгресс требовал от министерства финансов доклад о российских топовых чиновниках и крупнейших бизнесменах, приближенных к правящему режиму (открытая часть доклада). Другое требование – оценка возможных последствий для американской и российской экономик после введения дополнительных санкций против бизнесменов, высокопоставленных политических деятелей и «полугосударственных предприятий» (закрытая часть доклада).

Этот раздел, как и весь законопроект, утвержден тотальным большинством голосов в обеих палатах: 419 «за» в палате представителей при 3 «против», 98 «за» в сенате при 2 «против». Из голосования вытекают минимум два ключевых вывода.

Во-первых, в законодательном органе сложился двухпартийный консенсус о необходимости дальнейшего давления на Москву. Во-вторых, конгресс укрепил свою роль лидирующей силы в российском направлении (годом ранее сенат утвердил резолюцию нижней палаты, которая запрещает президенту отменять санкции против Москвы в одностороннем порядке).

Президенту оставлен ряд полномочий в вопросе санкций. Трамп может наложить карманное вето и отправить законопроект на пересмотр или вовсе блокировать. Однако идти на этот шаг в условиях двухпартийного консенсуса бессмысленно, ведь при наличии 2/3 голосов любое вето можно обойти, и закон будет принят в обход администрации, которая понесет существенные репутационные издержки. Чтобы не отнимать у президента его конституционные права, партийные лидеры оставили ему небольшую брешь в законе.

Теоретически Трамп может приостановить или отменить санкции, если направит в сенат уведомление, доказывающее угрозу национальной безопасности. Хитрость заключается в том, что подобная формулировка будет означать, что Белый дом противоречит принятой недавно стратегии, где написано, что Россия – одна из угроз национальной безопасности США.

В нашем восприятии конгресс – это всего лишь сборище чиновников, но в американских реалиях делиберативной демократии – это олицетворение народа. Конгрессмены избираются напрямую – в отличие от президента, — то есть и говорить могут от народа.

Трамп прекрасно понимает, что конфликт с Капитолийским холмом означает не только противостояние с однопартийцами, но и с большинством американской нации. Ни один глава Белого дома не пойдет против решений, которые принимаются 97-процентным большинством. То есть о санкциях разговаривать нужно не с президентом и его администрацией, а с партийными лидерами в конгрессе. Возможно ли это и что для этого нужно?

Первая возможность – формирование двухпартийной коалиции лоббистов. Подобный механизм влияния успешно используют ирландцы, евреи и армяне. Имея серьезную электоральную базу в крупных штатах и округах, а также финансовые ресурсы, эти группы смогли сформировать свои этнококусы, куда входят члены обеих партий, лоббирующие вопросы, которые представляют интерес для Ирландии, Израиля и Армении.

Этот процесс довольно сложный, требующий серьезных ресурсов и времени. Объективные показатели также не внушают оптимизма. Во-первых, русская община, в отличие от еврейской и армянской диаспор, сильно размыта. Она включает в себя не столько представителей русской этнической группы, сколько выходцев из стран бывшего СССР, говорящих на русском языке.

Во-вторых, представители русских общин идеологически не мотивированы на защиту интересов России, напротив – многие поддерживают политику давления на Москву, считая, что стране необходимы демократические изменения.

Таким образом, возможность строительства своего этнолоббистского влияния упущена, и изменить ситуацию в этом направлении практически невозможно.

Вторая опция – иностранный лоббизм (покупка влияния). Согласно закону о «регистрации иностранных агентов (FARA)», любое государство, правительственная организация или фонд, получающий деньги из бюджета, могут заключить договор со специальными лобби-фирмами для продвижения своих интересов. В этом направлении уже давно успешно действуют такие государства, как Катар, Турция и Бразилия. Из постсоветских стран этот вид лоббизма успешнее других практикуют Украина, Азербайджан и Казахстан.

Но в отличие от прямого лоббинга, эффект иностранных агентов зависит от двух ключевых факторов: крупного финансирования и политической конфигурации. Если интересы иностранного государства не противоречат государственным интересам Америки – успех возможен, в противном случае результаты будут нулевыми.

Иными словами, сегодняшняя политическая обстановка в американо-российских отношениях не располагает к выбору данного варианта.

И наконец – перекрестный лоббизм. В данном случае интересы государства-заказчика представляет крупная корпорация, заинтересованная в стабилизации политического диалога между конфликтующими сторонами.

Нефтяная компания Exxon Mobil является одним из крупнейших политических лоббистов в Америке. Ее интересы защищают наиболее влиятельные сенаторы и крупнейшие чиновники в Белом доме. О степени лоббистской мощи Exxon говорит хотя бы тот факт, что ее бывший директор Рекс Тиллерсон был назначен госсекретарем. Наличие деловых интересов в Иракском Курдистане, Азербайджане и Казахстане привело к тому, что лоббисты этой нефтяной корпорации продвигают интересы политических и бизнес-элит данных стран.

Не секрет, что Exxon имеет крупные многомиллионные бизнес-проекты в России, которые реализуются совместно с «Роснефтью». Но все попытки лоббинга по российской линии были жестким образом блокированы в конгрессе. Даже утверждение кандидатуры такой влиятельной фигуры, как Рекс Тиллерсон прошло со скрипом. Сенаторы Марко Рубио и Бенджамин Кардин несколько раз предупредили его о серьезных последствиях, если конгрессу станет известно о какой-либо лоббистской поддержке России со стороны Exxon Mobil.

Получается, что перед Москвой закрыта и эта дверь в Капитолий. При таких обстоятельствах напрашивается только один вывод – санкционная политика будет набирать новые обороты, и остановка этого процесса из разряда «крайне сложных» задач постепенно переходит в «невыполнимую» миссию.

Автор – политолог-американист, кандидат исторических наук.