Законы для народа и законы для себя

Что происходит в Госдуме за три месяца до окончания ее полномочий

Екатерина Шульман 05.07.2016, 23:48
«Газета.Ru»

Последний месяц сессии — это всегда страда, а последняя сессия созыва — страда вдвойне, нивы, покосы да синь поднебесная и прочие слезы соленые с кислым кваском пополам. По просьбе «Газеты.Ru» политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман каждый месяц рассказывает о том, на что Госдума шестого созыва тратит время своей последней сессии и как это повлияет на нашу жизнь.

Конечно, бывали в парламентской истории сессии, когда Дума работала и в июле. Но в случае с финальной сессией созыва депутаты обычно стремятся на избирательные участки, где колосится спелый электорат. Поэтому в этом последнем для нынешнего состава июне Дума провела девять пленарных заседаний (в марте, апреле и мае их было по шесть), рассмотрела 282 законопроекта и одобрила 202. Это много даже для предвыборных месяцев (см. график).

Одобряем быстро, отклоняем тихо

Охотнорядская страда неизбежно порождает трудовые рекорды на Большой Дмитровке, только там все происходит в еще более карикатурном виде,

потому что Совету Федерации нужно рассмотреть все, что пришло из Думы, в течение одного своего заседания. В итоге Совет Федерации 29 июня одолел повестку из 163 пунктов, из них 157 — новые законы.

Забегая вперед, скажем, что Совет Федерации пользуется своим правом отклонить принятые Думой законы крайне редко (учитывая валовой объем законодательной продукции, с которым ему приходится иметь дело): за весь шестой созыв это случилось 21 раз.

Интересно, что это отнюдь не те законы, которые вызвали максимальное общественное возмущение или протесты представителей отраслей. Это обычно малозаметные правовые новеллы, имеющие при этом значение для самих властных групп и акторов.

Так было с тихой поправочкой к Бюджетному кодексу, дающей Думе новые полномочия в бюджетном процессе и отклоненной по просьбе Минфина тоже в последний день чуть менее жаркой весенней сессии 2015 года.

Отклоненный закон так и лежит без движения, но его идея — образование комиссии Федерального собрания по перераспределению бюджетных ассигнований, с которой правительство обязано будет согласовывать изменения в бюджетной росписи, — материализовалась в новом законе, который в эту сессию был проведен через Думу и одобрен Советом Федерации.

Случилось это благодаря настойчивости председателя комитета по бюджету Андрея Макарова (увидим ли мы его в новой Думе иль взор унылый не найдет знакомых лиц на сцене скучной?), соавтора отклоненного и автора принятого закона об изменениях в Бюджетном кодексе.

Аналогичным образом в свой последний рабочий день Совет Федерации из всей массы рассматриваемого нового законодательства отклонил один закон — и совсем не тот, который все ожидали, а малозаметную поправку к закону о рынке ценных бумаг. Речь идет о саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка. В заключении профильного комитета СФ с приятной откровенностью сказано, что мы, мол, подготовили много интересных поправок ко второму чтению этого проекта, а в Думе их все завернули. А раз так, то мы ваш закон на своем этапе рассмотрения отклоним — будете знать, как не уважать верхнюю палату.

Как видим,

когда дело касается распределения властного ресурса между собой, в парламенте образуется и конкуренция, и политическая борьба, и неожиданные повороты.

И Совет Федерации совсем не считает себя формальным органом, механически штемпелюющим все, что из Думы пришло. Некомпетентность, ошибки при переписывании, одобрение всего одним взмахом, логика «пока и так сойдет, а жать будет — потом поправим» — это все для законов, касающихся граждан. К законам, касающимся самих себя, законотворческая машина куда более внимательна.

Этот факт известен политической науке, последние десятилетия задающейся вопросом: «Зачем автократиям парламенты?» Существует исследование, показывающее, что наличие многопартийного парламента (даже такого, где все партии на одно лицо и все свободное время любят лидера нации) в недемократической политической системе позволяет иметь более качественное корпоративное законодательство, то есть

законодательство не для граждан, а для, оценочными терминами выражаясь, олигархии, в том числе и государственной.

Плохие новости: права собственности это все равно не защищает, но слегка улучшает положение иностранных инвесторов в тех режимах, где власть заинтересована в иностранных инвестициях.

Шумные и эффективные

Зазор между внутренней и внешней парламентской повесткой, между малозаметными законами «для себя» и шумными — «для граждан» — одно из объяснений того расхождения между эффективными и медиазаметными законотворцами, которое показывает парламентская и информационная статистика.

Десятка наиболее эффективных инициаторов (то есть тех, чьи проекты наибольшее число раз становились законами) и наиболее упоминаемых в СМИ депутатов почти не имеет пересечений, то есть проходные проекты вносят одни, а пресса пишет о других.

Из дипломной работы Анны Решетник (ИОН РАНХиГС, научный руководитель Е.Шульман)
Из дипломной работы Анны Решетник (ИОН РАНХиГС, научный руководитель Е.Шульман)

Только одна фамилия встречается в обоих рейтингах одновременно — и это, разумеется, Ирина Яровая.

Только ей удается сочетать прицельное законодательное инициирование с неувядающей медийной привлекательностью. Из принятых Думой в июне законопроектов четыре — ее инициативы, и каждая заслуживает отдельной поэмы.

Из дипломной работы Анны Решетник (ИОН РАНХиГС, научный руководитель Е.Шульман)
Из дипломной работы Анны Решетник (ИОН РАНХиГС, научный руководитель Е.Шульман)

Максимальное общественное внимание досталось так называемому антитеррористическому пакету, состоящему из двух законопроектов: о внесении изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» (золотое правило законотворческого мониторинга: бойся проектов с невнятными названиями!).

Что нужно знать про «пакет Яровой», уже принятый Советом Федерации и дожидающийся подписи президента? Две вещи: это компилятивный документ, и в процессе прохождения через Думу он был очень сильно поправлен.

Основные элементы, из которых состоит пакет, следующие: собственные фантазии законотворцев на тему «что бы такого ужесточить антитеррористического» (это в основном механические увеличения сроков за уже имеющиеся составы и добавление новых фантазийных статей типа «Участие в акте международного терроризма»); правовое оформление северокавказских силовых практик (снижение возраста уголовной ответственности за терроризм, статья за несообщение о готовящемся преступлении), попытки сделать приятное ФСБ, которые ей не понравились (выкинутые из финального текста нормы об ограничении на выезд и лишении гражданства плохих людей, у которых уже есть другое гражданство), и мечты Совета безопасности о контроле над средствами передачи информации.

Этот опасный, опасный, опасный интернет

О последнем имеет смысл сказать подробнее, поскольку в этой сфере новый закон способен нанести максимальный вред. С одной стороны, Совет безопасности — консультативный орган при президенте, не имеющий прямых полномочий и лишенный права законодательной инициативы. С другой — это «новое правительство», ближайшие с президенту силовики, узкий круг, принимающий важнейшие решения без публичности и внешних консультаций.

Первая версия — законодательная реальность, вторая — возможно, околополитическая легенда, а возможно, и настоящая реальность de facto. Как бы то ни было,

СБ последнего времени активен в законотворчестве, крайне озабочен коммуникациями вообще и интернетом в частности и при этом не обзавелся ни грамотным аппаратом, ни какой-либо собственной или заемной юридической компетентностью.

Когда норма о хранении всего трафика три года назад впервые появилась на свет, против нее открыто выступило правительство, прислав фактически отрицательное заключение на проект с претензиями именно к этому положению. В финальном тексте закона, одобренном СФ, все подробности хранения «сообщений обо всем» отнесены на усмотрение того же правительства, а три года сократились до шести месяцев.

Жрецы безопасности озаботились опасным интернетом примерно два года назад.

Но пока все проведенные ими новые нормы (типа «хранения всех персональных данных россиян в России», не менее фантастической идеи, чем «трафик всего», который тоже должен где-то храниться, вероятно, снабженный бирочкой) заканчиваются полюбовными переговорами правительства с крупнейшими субъектами отрасли, в том числе и международными, в которых российская сторона, разумеется, что-то выторговывает для себя, но конца интернета по китайскому образцу не наступает (честно говоря, он и в Китае-то не наступил). Напомним, что пока все российские «дела за репост» — это дела за публикации в «ВКонтакте», российской соцсети, наиболее охотно делящейся с властями информацией о пользователях и времени и месте постов.

Не закрытие темы, а начало разговора

Еще одна победа Яровой на последних минутах игры — поправки к закону «О торговле». Проект трудной судьбы: был внесен в начале 2015 года, вызвал протесты той отрасли, которую призван регулировать, до первого чтения промаялся четыре месяца, а потом и вовсе застрял на год.

Это тот самый проект, который едва не стоил депутату Яровой партийной карьеры.

Лобби торговых сетей донесло до руководства ЕР мысль, что председателю комитета по безопасности лучше оставаться в рамках своей компетенции, а не пытаться регулировать все подряд. Тем не менее широкое понимание безопасности победило, и 24 июня Дума спешно приняла проект во втором и третьем чтениях, а СФ одобрил через пять дней.

Новый закон дает участникам рынка десять дней на переход к новым правилам и полгода на приведение действующих договоров в соответствие с обновленным законодательством. Расширяется само понятие торговой сети (больше торговых точек будет подпадать под это регулирование), ритейлеры должны будут переделать все договоры с поставщиками и снизить размер ретробонусов.

Потенциально все это приведет к повышению потребительских цен, но продуктовая инфляция вообще считается у нас почему-то естественным налогом для бедных.

Именно они страдают от нее больше всего: в расходах бедных домохозяйств доля трат на еду превышает 50%.

Четвертый проект, в котором Ирина Яровая хотя и не основной, но почетный инициатор, — подписанная большим коллективом депутатов новелла, позволяющая изымать землю у собственников, неправильно ее использующих (например, отдавших ее под дачную застройку). Закон уже одобрен Советом Федерации, и, как мы писали в прошлый раз, обитатели больших городов могут вскорости ждать первых сносов «незаконных построек» в своих окрестностях.

Конец созыва — время «больших пакетов», комплексных изменений в законодательстве, слишком многосоставных, чтобы кто-то был в состоянии отследить все их подробности и предсказать грядущий эффект.

Это касается и пакета по Нацгвардии, в котором и ликвидация ФСКН, и ФМС, и передача их функций МВД, и декриминализации ряда статей Уголовного кодекса (УК), инициированной Верховным судом и существенно переписанной в процессе обсуждения, и двух президентских пакетов, меняющих УК — один гуманизирующий, второй, наоборот, ужесточающий.

К счастью, основной принцип отечественного законотворчества — непрерывность. Принятие нового закона — это не закрытие темы, а начало разговора. Новая Дума, каков бы ни был ее состав, начнет заниматься не обсуждением «новых законов», как часто полагает публика (действительно новые, внесенные с нуля законопроекты в парламенте редкость), а штопкой, перешивкой и надставкой уже действующих. Думается, что многие спешно принятые «пакеты» подвергнутся правке раньше, чем успеют толком вступить в действие.