Цивилизация
Даже после принятия рыночного Жилищного кодекса РФ и законов о доступном жилье ситуацию в российском ЖКХ по-прежнему можно было охарактеризовать словом «застой». Конкуренция в сфере управления многоквартирными домами возникать не желала, местные администрации предпочитали иметь свои службы единого заказчика в форме муниципальных унитарных предприятий, качество их работы не менялось к лучшему, активность собственников помещений была практически нулевой, и ТСЖ в массовом порядке создавать они не спешили…
Таково было положение дел, когда у государства после продажи активов ЮКОСа появились «свободные» 250 млрд рублей. Поскольку региональные и местные власти уже не раз обещали сделать капремонт домов и переселить людей из ветхого и аварийного жилья, эти деньги придумали использовать в виде «морковки» для создания Фонда содействия реформированию ЖКХ (для краткости – Фонд ЖКХ).
Однако главной его задачей было не распределение по регионам федеральных денег на финансирование капитального ремонта многоквартирных домов и переселение из аварийного жилья, а именно содействие реформированию жилищно-коммунального хозяйства. В противном случае и название госкорпорации, и акценты Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ были бы другими. В законе были четко сформулированы обязательные условия получения денег регионами и муниципалитетами: выполняешь оговоренные мероприятия по реформированию — можешь рассчитывать на перечисление из Фонда ЖКХ миллиардов поддержки, нет – извини, сам виноват.
Но закон законом, а жизнь жизнью. И буквально с самого начала в деятельности Фонда ЖКХ стала проявляться некая двойственность, неопределенность, колебательность: или требовать реформ и не давать денег, или все-таки давать деньги и закрывать глаза на результаты перехода ЖКХ от монополии и администрирования к рынку. Оно и понятно –
если бы Фонд ЖКХ не шел на компромиссы, капитальный ремонт и переселение из аварийных домов прекратились бы, что, в свою очередь… правильно – вызвало бы всплеск, нет, шквал недовольства населения.
Но вот на что Фонд ЖКХ никак не мог закрывать глаза, так это на недофинансирование регионами и муниципалитетами своей доли, чтобы в совокупности набрать те самые 95% стоимости капремонта, которые по закону являются максимальной публичной долей (собственники должны оплачивать не менее 5%). Невыполнение регионами условия 185-го закона по обеспечению в полном объеме долевого финансирования региональных адресных программ является достаточно распространенным нарушением. По сообщениям СМИ, гендиректор Фонда ЖКХ Константин Цицин заявил, что, в случае если 38 регионов РФ не выполнят условия предоставления финансовой поддержки за четыре месяца, у них могут изъять 105 млрд рублей. Это решение затрагивает беспрецедентно большое число регионов. Населения оно не коснется, поскольку дома уже отремонтированы и расселены.
Однако большинство регионов депрессивные, и каждый рубль у них не лишний. Понимая это, Фонд ЖКХ уже начинает признавать устраненными нарушения, допущенные отдельными регионами. Он сразу предупредил, что после проверки предоставленных документов готов возобновить
финансовую поддержку регионов, чем отчетливо дал понять, что сегодня главное − распределять деньги. Государство фактически больше не требует с Фонда ЖКХ содействия реформированию жилищного и коммунального секторов – оно требует финансирования регионов.
Возможно, именно этим и объясняется устойчивое распространение практики формальной оценки Фондом ЖКХ выполнения регионами условий ФЗ № 185. Ведь если оценивать неформально, то есть принципиально, наверняка выявится гораздо больше нарушений и регионам будет труднее получить финансирование из Фонда ЖКХ. Однако достигаются ли при этом продекларированные государством цели, ради которых и создавался Фонд ЖКХ? Можно ли в этом случае говорить о реальном реформировании жилищно-коммунальной сферы?
К части муниципалитетов и регионов Фонд ЖКХ предъявляет претензии по поводу того, что, участвуя в реализации 185-го закона, они не завершили работы по формированию и государственному кадастровому учету земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома. Однако во многих городах кадастровый учет проведен, но земельные участки сформированы по границе в одном метре от стен дома. Формально требование закона выполнено, а на деле – фикция. Случаи же, когда Фонд ЖКХ в интересах граждан потребовал бы соблюдения требований законодательства о градостроительной деятельности, неизвестны.
А вот другая претензия Фонда ЖКХ, повлекшая за собой приостановку финансовой поддержки регионов: не все муниципалитеты региона, участвующие в реализации региональных программ, обеспечили долю частных организаций в коммунальном комплексе более 80%. Понятно, что муниципалитеты (в отличие от 185-го закона) не всегда хотят, чтобы в город пришли независимые частные операторы. Ими труднее управлять, они требуют от публичной власти экономически обоснованных решений. Словом, с выполнением этого требования есть проблемы, но эти проблемы понятны.
Непонятно, почему Фонд ЖКХ не задает вопросов в тех случаях, когда, например, город создает несколько ОАО со 100% акций в муниципальной собственности, а эти ОАО создают новые ОАО – коммунальных операторов, но уже со 100% частного капитала. Опять формально все правильно, а по сути – обман государства. Такие схемы видны невооруженным взглядом. Почему же их не видит Фонд?
Идем дальше. По данным Фонда ЖКХ, ТСЖ созданы в 12,4% многоквартирных домов против 2,3% в конце 2007 года. Но большая часть созданных ТСЖ не работает, их члены не платят даже членские взносы, за счет которых товарищество должно содержать дома. Неслучайно такие ТСЖ называют «ТСЖ с нулевыми балансами». Это как фирмы-однодневки, которые ликвидируются налоговыми органами при реализации криминальных схем.
Или, скажем, создание многодомовых ТСЖ: в Саратовской и Белгородской областях, например, есть ТСЖ, управляющие сотнями домов, хотя понятно, что чем больше домов в товариществе, тем дальше правление и председатель от нужд конкретного дома. С чем это связано? А с тем, что по закону условием получения средств из Фонда ЖКХ является определенная доля домов, в которых созданы ТСЖ. Конечно, муниципалитетам-«рационализаторам» усилием сверху легче создать одно многодомовое ТСЖ на базе ЖЭО, чем работать с людьми и помогать создавать товарищества «снизу», в отдельных домах, где такая потребность назрела. Наличие границ у домов, которые включены в ТСЖ для массовости, никто не проверяет. Агитируя за создание ТСЖ, местные чиновники зачастую говорят людям: создайте ТСЖ, получите деньги, сделайте ремонт и можете забыть о ТСЖ. И вот в табличные отчеты идут выразительные цифры процентов домов, а реально это «мертвые души». Надо ли говорить, что при такой практике ТСЖ становится фикцией, то есть выхолащивается сама концепция реформы ЖКХ?
По ФЗ № 185 Фонд ЖКХ имеет право предоставлять финансовую помощь только ТСЖ, жилищным кооперативам и управляющим организациям. Признаком правомерной управляющей организации является ее ответственность за все коммунальные услуги, которые только можно предоставить в доме. Но многие управляющие организации не отвечают за электро-, тепло- и газоснабжение. Тогда это уже не управляющие организации! Но Фонд ЖКХ, озабоченный распределением финансирования, и этого «не замечает». В итоге цели ФЗ № 185 не достигаются.
Вызывает возражение высказывание Цицина о том, что в результате деятельности Фонда ЖКХ «собственники жилья начали быть ими не по названию, а по существу». Как раз на практике, особенно в первое время работы Фонда ЖКХ, большинство решений собственников помещений о проведении капитального ремонта переделывались по несколько раз. Управляющие организации переписывали протоколы, если те не соответствовали «рекомендуемым» формам. Чиновники, возвратившись из Москвы после попытки «защитить» адресные программы, давали указания «к утру» все устранить. А простые граждане видят такой формализм, но вынуждены участвовать в нем ради бюджетных субсидий.
Фонд ЖКХ рапортует: «…число частных организаций коммунального комплекса в среднем по стране достигло 71%, а частные управляющие компании обслуживают уже 48,3% домов против 8,8%».. Но, например, в Уфе все управляющие организации (бывшие подрядчики) передали все свои функции по управлению многоквартирными домами МУПу (бывшая служба единого заказчика). Формально условия выполнены, а на деле все как было, так и осталось.
К нарушениям в регионах приводит и непоследовательность государства в вопросах тарифного регулирования. Тарифы для населения и суммарная стоимость всех коммунальных услуг не могут расти быстрее индексов. Но при ограничении тарифов организации коммунального комплекса не получают требуемого финансирования. В итоге под угрозой срыва выполнение ими производственных программ и обеспечение качества. Конституционный суд РФ 29 марта 2011 года фактически подтвердил наличие у региональных властей государственных полномочий по компенсированию потерь теплоснабжающих организаций, возникших в результате регулирования тарифов региональными регулирующими органами. Но условия ФЗ № 185 запрещают это. Поэтому Фонд ЖКХ фиксирует в регионах как недостаток предоставление субсидий коммунальным организациям на возмещение затрат или недополученных доходов на содержание объектов тепло- и водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод. Получается развилка: или выполнить условия ФЗ № 185, или оставить коммунальщиков без должного финансирования. В любом случае регионы — нарушители.
Если Фонд ЖКХ не видит этих проблем в практике своей деятельности, то каков уровень его компетентности? Если не хочет видеть, то выполняет ли он свою функцию по содействию реформированию самой отсталой отрасли?
Напомним, что Фонд ЖКХ изначально создавался как рычаг оздоровления и модернизации российской жилищно-коммунальной сферы, однако представляется, что сегодня практическая работа Фонда забюрократизирована и не обеспечивает реальные сдвиги в экономических отношениях в ЖКХ. Хотя доклады о результатах его работы очень бравые.
Автор – ведущий юрисконсульт направления «Городское хозяйство» фонда «Институт экономики города»
