Цивилизация
Очевидно, что эксперты, власть и бизнес сегодня выступают за ненасильственную модернизацию страны, предполагая повышение эффективности государственного управления экономикой и промышленного производства за счет внедрения инноваций и новых технологий. Сами по себе предложенные идеологические позиции не учитывают главного: модернизация всегда требует системных изменений в экономике, которые по своему характеру и сути являются либеральными и по сути антикризисными. Модернизация — это болезненный социальный процесс изменения общества, и здесь сохранение какой-либо стабильности обеспечить невозможно.
В целом с концептуальными положениями о необходимости и неизбежности модернизации страны можно согласиться. Но все же следует подчеркнуть момент эволюционности процесса: именно экономическая модернизация, связанная с восстановлением промышленности и внедрением новых технологий, созданием высокотехнологичного производства, обеспечивающих запросы различных социальных групп, становится ресурсом для дальнейшего совершенствования системы управления в России (не стоит ограничивать систему управления только политической системой).
Спрос на демократизацию не может возникнуть только в силу идеологического и социально-культурного воздействия на общественное сознание. Лишь экономические достижения могут способствовать проявлению у граждан либеральных ценностей свободы, равенства, справедливости, уважения к закону и институтам по защите прав и свобод.
Очевидно, что в данном вопросе дискуссия далека от завершения. Между тем характер развития федеративной формы государственного устройства России позволяет отметить тот факт, что модернизация России — явление не общенациональное, а процесс, обусловленный региональной спецификой и реализацией конкретных региональных проектов. Критериями эффективности модернизации могут выступать изменения в общественном устройстве и культурной сфере, изменения отношений собственности в экономике и политической системы, а также темпы научно-технического прогресса. На основе данных критериев четко проявляются и направления возможной модернизации страны: технологическая сфера (приоритетные направления, обозначенные президентом РФ), отрасли национальной промышленности, использование иностранного капитала и технологий, изменение системы подготовки кадров.
Повестка дня для российской политики-2012
Безусловно, текущее положение дел и сценарии развития событий авторами выявлены верно, и в отдельных случаях откровенно и четко. Между тем предложенные меры либо требуют более качественного концептуального обоснования, либо конкретизации с учетом системы российского законодательства.
В отношении избирательной системы и партийной конкуренции важно ключевое целеполагание — не ожидание того, как проявится политическая воля, а рациональный выбор в пользу конкурентной политической системы, допуск экспертного сообщества к принятию политических решений и реформа конституционного и административного законодательства.
Интересным выглядит предложение о подписании политическими партиями «пакта о национальном консенсусе» как обязательном условии допуска к выборам любого уровня. В то же время и повседневная деятельность партийных фракций в рамках законодательного процесса требует реформирования парламентских процедур — введения парламентской экспертизы законопроектов и иных решений, механизма урегулирования конфликтов профильных комитетов, фракций и отдельных депутатов, введение персональной ответственности депутатов за свои действия (как минимум дисциплинарной ответственности, в т. ч. досрочное прекращение полномочий). Кроме того, следует исключить практику увеличения скорости принятия законопроектов (в т. ч. «президентских законопроектов»), запретив совмещение 2-го и 3-го чтений, ввести практику подтверждения «вотума доверия» и утверждения программы ежегодной работы правительства как условия его легитимной деятельности (такое подтверждение возможно в рамках правительственного часа в палатах Федерального собрания РФ).
В системе избирательного законодательства необходимо разделить статус политических партий и избирательных блоков как субъектов избирательного процесса.
Избирательные блоки необходимо восстановить в законодательстве с целью возможности участия общественных объединений в их создании и продвижении кандидатов на выборы. Избирательный барьер целесообразно для партий установить 5%, а для избирательных блоков — 4%.
Увеличение доли допустимого брака подписей вводить не стоит, поскольку это дискредитирует доверие граждан к субъектам избирательного процесса.
Заслуживает поддержки предложение авторов о введении критериев лишения полномочий судей. Однако, учитывая недавно созданное Дисциплинарное судебное присутствие, нет необходимости плодить множество специализированных судов, гораздо лучше внутри суда формировать судебные палаты, в том числе временные из уже имеющегося состава судей. Это позволит экономить бюджетные средства и повышать степень ответственности у действующего корпуса судейских работников.
Идея о ежегодном докладе президента России в отношении правоприменительной практики требует уточнения: лучше включать соответствующую информацию в ежегодный доклад Совета федерации о состоянии законодательства и практики его применения либо в структуру послания президента Федеральному собранию РФ, что более конкретизирует его положения.
Требует существенных изменений порядок формирования верхней палаты Федерального собрания РФ — Совета федерации. В состав Совета федерации следует включать одного представителя субъекта РФ, избранного из действующего состава регионального парламента на первом заседании после выборов.
На местном уровне более прозрачным должен быть конкурс на должность главы местной администрации — «сити-менеджера». В целом вопросы местного значения можно более качественно регулировать региональным законом, а в федеральном законе № 131 — общие принципы местного самоуправления в РФ.
Оборона и безопасность
Идея, предложенная специалистами ИНСОРа, назревала уже давно и является скорее продолжением мировой тенденции реформирования армии, нежели чем-то новым. В большинстве развитых странах мира (США, Франция, Германия, Испания, Великобритания) на сегодняшний день нет обязательного воинского призыва.
Важное предложение состоит в том, что необходима кардинальная реформа системы управления вооруженными силами РФ, определения их правового статуса и разграничения компетенции между различными элементами структуры вооруженных сил и правоохранительной системы. В этом плане для оптимизации действующей структуры управления требуется:
1. Упразднить Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ и подчиненные им федеральные службы и федеральные агентства.
2. Создать единое Министерство национальной безопасности РФ, в структуру которого включить Внутренние войска, федеральную полицию и федеральную службу безопасности, а также подведомственные им армейские подразделения. После расформирования армейских частей провести их профессиональную аттестацию и ввести в состав полиции, ФСБ и Внутренних войск.
Внешняя политика
Эффективная внешняя политика, безусловно, является инструментом модернизации экономики и системы управления в государстве. В этом смысле не хватает качественного анализа лучших практик модернизации, которые сложились в зарубежных странах.
Доклад, и это, безусловно, его преимущество, содержит конкретные предложения, направленные на реализацию поставленной задачи:
— Формирование сети партнерств, которые могли бы дать необходимый опыт и ресурсы. Прежде всего это присоединение к Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР); тезис авторов о «безальтернативности» ООН очень спорный, поскольку европейские региональные международные организации (Совет Европы и др.) действуют эффективнее, и сложившийся у них механизм принятия решений следует распространить на ООН в процессе ее реформирования
— Вступление в ВТО. Эта организация представляется важным инструментом модернизации экономики. В этом смысле появление новых «правил игры» будет позитивным стимулом для устранения административных барьеров в развитии бизнеса.
Согласны, что интеграция на постсоветском пространстве «отвечает стратегической цели модернизации и диверсификации отечественной экономики, переводя ее на инновационный путь развития». Причем доклад содержит широкий комплекс конкретных мер, направленных на экономическую интеграцию. Однако это «укрепление взаимосвязей на микроуровне». Что касается интеграции на макроуровне, то в докладе происходит смешение понятий СНГ как международной организации и СНГ как постсоветского пространства. В результате чего абсолютно не очерчен правовой механизм интеграции: будет ли она проходить в рамках реконструированного СНГ либо в рамках иных структур — непонятно. Непонятно также, как трактовать фразу «в обозримой перспективе следует ориентироваться на образование Евразийского экономического союза». Такая организация, как ЕврАзЭС, существует уже 10 лет.
Важно отметить, что в отношениях с предприятиями стран СНГ отсутствуют меры кредитной и налоговой поддержки и механизмы поддержки экспорта. В этом смысле необходимо повышать эффективность деятельности институтов СНГ путем формирования их в качестве наднациональных органов (в настоящее время их роль вторична). Идея о создании координационного совета региональных организаций (ОДКБ, ЕС, НАТО, ШОС, ОБСЕ) вряд ли практически реализуема и по существу может привести лишь к созданию сложной процедуры принятия решений.
Неясной остается правовая модель Договора о европейской безопасности, ведь рациональнее российскому государству вначале вступить в область политики безопасности Евросоюза на основании специального международного соглашения.
Рассуждения о «перезагрузке» отношений России и НАТО по-прежнему остаются необоснованными, особенно в части утверждения, что «вопрос о членстве России в НАТО не должен сниматься с повестки дня».
Взаимоотношениям России и Европейского союза, безусловно, не хватает качественной правовой основы. Во-первых, авторы указывают, что необходим новый базовый международный договор, закрепляющий в экономической сфере свободу перемещения товаров, капиталов, услуг и рабочей силы. Однако для этого необходимо, прежде всего, осуществить рецепцию норм европейского права (а именно частного права ЕС), применять технические регламенты и стандарты. Только в этом случае можно ставить вопрос на перспективу о создании зоны свободной торговли между Россией и Евросоюзом. Пока же такой экономической интеграции препятствуют формирование Таможенного Союза и непоследовательность российского руководства во внешнеполитической сфере.
В российском законодательстве необходимо закрепить принципы эффективной гармонизации законодательства РФ и ЕС, в том числе в части применения директив Европейской комиссии, указов президента РФ, постановлений правительства РФ в механизме реализации «дорожного» соглашения «Партнерство для модернизации».
Для практической реализации в будущем безвизового режима Россия, прежде всего, должна подписать базовые Шенгенские соглашения на специальных условиях (в противном случае безвизовый режим невозможен и в перспективе).
Представляет интерес идея авторов доклада о создании Исследовательского центра по отношениям с ЕС. Можно согласиться с тем, что при анализе внешней политики России не учтены в докладе ИНСОРа перспективы взаимоотношений России с Украиной и Белоруссией, Молдовой, Грузией и странами Прибалтики. Между тем в условиях кризиса институтов СНГ такие взаимоотношения следует анализировать как самостоятельный раздел. В целом аналитический доклад ИНСОРа содержит множество конструктивных предложений, которые в процессе экспертного обсуждения могут уточняться и стать основой для политической деятельности будущего президента России.
Авторы - Александр Жданов – директор Исследовательского центра публичного права; Антон Дидикин – заместитель директора Исследовательского центра публичного права, Председатель Научного совета Сибирского экспертного центра «Модернизация»
