«Любая конституция имеет срок службы»

Президентские поправки не нарушают дух Конституции

Сергей Шахрай 13.11.2008, 10:34
ИТАР-ТАСС

О духе российской Конституции и о том, как появился четырехлетний президентский срок, «Газете.Ru--Комментарии» рассказал один из авторов Основного закона России Сергей Шахрай.

— Внесенные президентом Медведевым поправки нарушают дух Конституции?

— Всякая конституция может быть отменена или изменена, в нее могут быть внесены поправки. Если поправки предлагаются в рамках прописанной процедуры, в чем же нарушение? Дух Конституции заложен в трех главах: 1-й – «Основы конституционного строя», 2-й – «Права и свободы человека и гражданина» и 9-й – «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», гарантирующей стабильность российского Основного закона. Чтобы не разрушить дух, специально внесена запись, что эти главы можно менять только через референдум.

В остальных главах, касающихся организации парламента, президентской власти, работы правительства, изменения должны быть приняты двумя третями голосов Государственной думы, тремя четвертями — Совета федерации, а затем одобрены парламентами двух третей субъектов. Это механизм получения гарантированной легитимности.

— Как часто можно менять Конституцию?

— Любая конституция, как и организм человека, имеет срок службы.

Наша Конституция — очень лаконичный, рамочный документ. В ней закреплены несколько конституционных ценностей, процедуры решения конституционных конфликтов и споров. Все остальное: конституционные законы, федеральные законы, решения КС – можно менять, иногда весьма серьезно.

Мы с вами видели, например, как поменялся порядок формирования Совета федерации. В Конституции нет даже принципов избирательного права, потому что на муниципальном уровне, чтобы были представлены меньшинства, все можно решать по-другому.

Сейчас в нашей Конституции реализовано не более 60%, по некоторым разделам – не более 20%.

— Механизм, который изменяет большую часть глав российской Конституции, не нарушает прав граждан?

— Нет, не нарушает — при следовании заложенным процедурам. Это и есть соблюдение духа Конституции.

— Насколько принципиален для Конституции вопрос о сроках полномочий президента, парламента?

— Практика самая разнообразная, и даже в 90-е годы было решение Конституционного суда по конституциям-уставам субъектов. В них кто-то стал себе писать сроки полномочий на 4 года, кто-то — на 7 лет. И тогда КС постановил, что нормальным является срок в 4–5 лет.

Вот если бы было предложено увеличить срок до 10 лет — это нарушило бы преемственность власти и лишило нас возможности регулярно ее переизбирать,

а 5 или 6 лет – не нарушает.

— Когда разрабатывалась Конституция, почему был выбран именно четырехлетний срок полномочий президента?

— Мы с Сергеем Алексеевым предлагали 5 лет президенту и 4 года – парламенту, чтобы они избирались в разные годы. Тогда говорили, что Шахрай хочет, чтобы президент два срока сидел — 10 лет, и меня сильно били.

4 года стали компромиссом борющихся политических сил – коммунистов и демократов. Все хотели, чтобы президент сидел как можно меньше, вот и появились 4 года. Меньше никак нельзя, ведь нигде президент не избирается на 3 года. По полгода председательствуют в ЕС, но это другие структуры.

— Какой все-таки оптимальный срок: 4 или 6 лет?

— Оптимальный срок – 5 лет. Точнее, от 5 до 7.

Я лично был хорошо знаком с Франсуа Миттераном (президент Франции с 1981-го по 1995-й годы – ред. «Газета.Ru»). Он два срока по 7 лет отбыл, и не страдали ни он, ни Франция.

— Еще одна поправка, внесенная президентом, обязывает правительство ежегодно отчитываться перед парламентом. Насколько это предложение соответствует государственному устройству России, заложенному в Конституции?

— Наша модель – президентско-парламентская республика. Президент не входит в систему исполнительной власти (ее возглавляет правительство), а выступает как арбитр.

Для того чтобы правительство отчитывалось перед парламентом, поправок в Конституцию можно и не принимать. Достаточно поручения или указа президента, и правительство будет отчитываться хоть два раза в год.

Во многих странах, в основном англосаксонской системы, достаточно обычая. В нашей Конституции записано самое главное: премьер-министр не может занять должность без согласия парламента. Парламент может не утверждать внесенную кандидатуру премьера. Поэтому депутаты при согласовании кандидатуры — если подходить к этому ответственно — могут на берегу договориться с кандидатом в премьеры или президентом, как правительство будет отчитываться.

Поправки можно, конечно, написать, но это избыточно. Думаю, это было предложено для баланса.

— А как вы относитесь к этой идее и к тому, что эта контрольная функция парламента будет внесена в Конституцию?

— Я обеими руками «за» отчеты правительства перед парламентом. Но менять для этого Конституцию не нужно.

Главное в парламентском контроле – деньги. И это записано в Конституции.

Никто, кроме парламента, не может проверять исполнение бюджета правительством. Но это же требует мозгов, кропотливой и хлопотной работы, а хотелось бы менять и менять министров.

Да, если ты контролируешь деньги, то у тебя все по струнке будут ходить. Когда мы писали Конституцию, полностью отдали финансовый контроль парламенту – на 230%. Этого более чем достаточно.

Есть специальные нормы в Конституции, в законах, в Бюджетном кодексе — о парламентских слушаниях, правительственном часе. Мы предлагаем депутатам: заслушайте министра, а потом аудитора, который министерство проверяет, и вы узнаете о финансовых шалостях министерства. Ни разу депутаты этим не воспользовались. То есть им не такой контроль, а какой-то другой нужен.

— Выходит, все необходимые инструменты контроля и так существуют?

— Вот я их и перечисляю. Надо хотя бы прочитать, что записано в Конституции. А то у нас такой подход: погода испортилась, муж к соседке ушел, а не поменять ли нам Конституцию.

— Насколько соответствуют духу Конституции предложения Медведева о квоте для партий, не преодолевших проходной барьер?

— Предложение хорошее, чтобы даже 5% — а это несколько миллионов голосов избирателей — не пропадали. Решать это можно по-разному. Либо снизить барьер до прежних 5% или даже до 3%. Либо способом, который предложил Медведев.

— А идея о том, что сенаторами смогут стать только региональные и муниципальные депутаты, в русле Основного закона?

— Я по-прежнему считаю, что

оптимальный вариант, когда в Совете федерации регион представляют лично губернатор и председатель законодательного собрания.

СФ рассматривает только самые важные вопросы и несколько обозначенных в Конституции: о бюджете, финансах, налогах, войне и мире. То есть при нормальном ходе дел Совет федерации собирается два раза в месяц, а может, и реже. Вполне хватит времени у первого лица субъекта Федерации и председателя заксобрания на эти обсуждения приехать.

К тому же это говорило бы о том, что на уровне верхней палаты парламента интересы всех регионов согласованы. Первые лица проголосовали за этот вопрос – значит, у них нет никаких оснований решение не выполнять или выполнять плохо. Сейчас в СФ заседают представители исполнительной, законодательной власти, в основном москвичи, так или иначе решающие свои проблемы.

— Сейчас предпринимается попытка вернуться к изначально заложенному механизму?

— Или попытка перейти к прямым выборам. Но

если в регионе появляется губернатор, которого мы с вами теперь не выбираем, а рядом с ним — сенатор, которого избрали прямым голосованием, то что нам гарантировано в российских условиях? Как минимум конфликт интересов, двоевластие, противостояние.

Переход на прямые выборы разбалансирует власть в регионе.

— Как вы думаете, сколько времени потребуется для принятия поправок?

— В двух статьях надо поменять по одному слову. Все просто: «за» или «против». В целом понадобится месяца два с учетом подтверждения законодательными собраниями субъектов. Вот и посчитайте – к февралю. Но, возможно, уже и к концу года.

--Поправки касаются только парламента будущего созыва и нового президента?

— Да, они распространяются исключительно на следующий парламентский корпус и следующий президентский срок. Пересмотреть это невозможно – обратной силы закон не имеет.

— После того как пройдут выборы по новому порядку, смогут ли недовольные граждане, а они есть уже и сейчас, оспорить поправки в Конституционном суде?

— Шансов не будет никаких. У КС есть правовая позиция, есть международный суд. Не стоит тратить денег на пустые хлопоты.

— Нужно ли сейчас консультироваться, например, с вами как с автором Конституции?

— Это целесообразно. Можно использовать мой опыт как автора, как юриста. Будут ли делать это – не знаю.

Беседовала Алия Самигуллина