Цивилизация
«Газета.Ru» публикует выдержки из доклада «Стимулы, эффективность, коррупция», подготовленного фондом ИНДЕМ.
1. Государственное управление: эффективность и коррупция
Коррупция всегда включена в трудно разрываемый порочный круг. Он образуется, с одной стороны, причинами, порождающими коррупцию и одновременно порождающими неэффективность сфер управления. Например, излишние административные барьеры для бизнеса одновременно порождают коррупцию и снижают эффективность экономики. С другой стороны, коррупция порождает новые проблемы, снижающие эффективность. Например, коррупция понижает инвестиционную привлекательность рынков, повышает транзакционные издержки и цену конечных продуктов и услуг. Эти рассуждения, по большей части умозрительные, можно верифицировать, используя статистические данные.
Самый распространенный международный измеритель коррупции — индекс восприятия коррупции (ИВК), ежегодно приписываемый большому числу стран международной организацией Transparency International (TI). Этот индекс определяется по совокупности исследований, проводимых другими организациями в разных странах в течение ряда лет. ИВК характеризует уровень коррупции в разных странах в самом общем смысле понимания этого явления. По способу вычисления индекса его малым значениям соответствуют коррумпированные страны, а большим значениям — честные.
Анализ соотношения индекса с объемом ВВП показывает, что уровень коррупции в разных странах находится в весьма высокой статистической зависимости с богатством страны, измеряемом посредством ВВП на душу, и эффективностью управления. Есть основания предполагать, что именно эффективность управления объясняет зависимость между уровнем коррупции и богатством, являясь тем самым ключевой объясняющей переменной. Можно утверждать без большого риска ошибки: повышение эффективности управления приводит к росту богатства страны и уменьшению коррупции.
2. Государственное управление: соотношение стимулов, эффективности и коррупции
Проблема влияния стимулов работы агентов на эффективность работы, прежде всего выражаемую в уровне коррупции, всегда занимала умы исследователей и управленцев. Весьма распространены наивные представления о том, что повышение уровня содержания должностных лиц государственной службы должно способствовать уменьшению коррупции. Это заблуждение не подтверждается опытом.
Например, если бы эта гипотеза была верна, то более высокооплачиваемые должностные лица, находящиеся на более высоких уровнях управленческой иерархии, должны были бы реже и менее нагло брать взятки. Это следствие не подтверждается нигде в мире, особенно, кстати, в мало коррумпированных странах.
Следовательно, есть все основания подвергнуть сомнению гипотезу. В истории России зафиксирован эпизод, когда во второй половине XIX века для уменьшения коррупции в судах была резко повышена зарплата судьям. Эффект был нулевой.
Тем не менее ученые предприняли множество попыток изучения взаимосвязей между зарплатой чиновников и коррупцией. Воздействие зарплаты на коррупцию возможно, однако только при наличии влияния дополнительных факторов — например, роста риска коррупции (шансов на обнаружение коррупционного поведения и его наказания). Однако существует немало эмпирических свидетельств, которые подвергают сомнению даже такой слабый теоретический вывод.
Непосредственной статистической связи между относительным уровнем затрат на содержание госслужащих и уровнем коррупции не существует. Однако такая зависимость появляется, если дополнительно учитывается эффективность управления: при повышении эффективности управления рост затрат на содержание госслужащих способствует снижению коррупции.
Влияние эффективности управления на снижение коррупции существенно больше.
Одновременно с ростом эффективности управления растет богатство страны и уменьшаются относительные затраты на госслужащих. Однако последнее обстоятельство не противоречит следующему рассуждению. Увеличение затрат на содержание агентов может способствовать росту эффективности их работы, а значит, и эффективности управления в целом. Рост эффективности приводит к росту богатства, что приводит к уменьшению относительных затрат на содержание агентов. Если исключить из анализа развивающиеся страны, а оставить только транзитные и западные, то обнаруживается значимая положительная корреляция между эффективностью управления и средней зарплатой на госслужбе, отнесенной к ВВП на душу.
Вместе с тем следует иметь в виду, что подобный статистический анализ не дает исчерпывающих ответов на вопросы к природе. Например, некоторые исследователи справедливо отмечали, что рост зарплаты госслужащих может влиять не только на них, но и на общество, которое при таких изменениях теряет снисходительное отношение к коррупции, что, в свою очередь, может способствовать ее ограничению.
3. Российская ситуация (коррупция, эффективность, стимулы) в государственном управлении
Попробуем теперь сравнить уровень коррупции и богатства для различных регионов российской федерации. Для этого воспользуемся данными двух исследований фонда ИНДЕМ. Первое — «Региональные индексы коррупции», осуществлено в 2002 г. вместе с московским отделением Transparency International. В этом исследовании впервые сорок субъектов федерации были охвачены социологическим исследованием, респондентами в котором были как бизнесмены, так и обычные граждане. В результате были получены несколько десятков разнообразных индикаторов, характеризующих уровень и структуру коррупции в этих регионах. Второе исследование — «Региональная политика России: Адаптация к разнообразию» — закончено в начале 2004 г. В его ходе была сформирована уникальная база данных, содержащая более чем 200 характеристик, описывающих экономическую, социальную, политическую жизнь регионов России. Статистический анализ, результаты которого приведены ниже, охватывал 36 регионов — от Новгородской области до Приморского края и от Архангельской области до Краснодарского края. Для корректности сравнения были отброшены Северокавказские республики и такие экстремальные регионы, как Москва, Ленинград и богатые сырьевые регионы.
Анализ социологических данных, полученных в исследованиях фонда ИНДЕМ, позволяет прийти к заключению: существует надежная статистическая взаимосвязь между уровнем коррупции в регионах России и богатством регионов, выраженным величиной регионального валового продукта, отнесенного к числу жителей региона.
Уровень экономической либерализации в регионах, как один из возможных косвенных индикаторов эффективности управления, также взаимосвязан с уровнем коррупции: чем выше уровень либерализации, тем меньше уровень коррупции.
Социологический опрос, проведенный фондом ИНДЕМ в восьми федеральных ведомствах, подтвердил не только невысокий уровень денежного содержания чиновников, но и невысокие различия между разными должностными уровнями, а также между максимальной и минимальной оплатами. Это производит дополнительное демотивирующее воздействие, помимо собственно низкой зарплаты. Кроме того, существуют большие различия между оплатой труда за работу одинаковой ответственности между различными ведомствами.
Респонденты в указанном исследовании помогли установить своими ответами, что преимущества госслужбы, связанные с некоторыми неденежными компенсациями вроде возможности использования ведомственного автотранспорта, не рассматриваются как привлекательные. Большой вес придается пенсионному обеспечению.
При оценке респондентами величины справедливого денежного содержания в двух вариантах — без отмены неденежных компенсаций и при их отмене — выясняется, что в первом случае считается справедливым увеличение в 3–3,5 раза, а во втором — в 4–5 раз.
4. Государственный и частный бизнес: российская ситуация
Не существует систематических данных, которые дали бы возможность сопоставить, как это сделано в двух первых разделах данной работы, три категории: эффективность бизнеса (разделяя две его компоненты — эффективность управления и экономический успех), коррупцию и стимулирование. Мы можем оперировать только отдельными данными, отражающими разные стороны проблемы. Кроме того, в отличие от публичного сектора, применительно к бизнесу категория коррупции распадается на две части: коррупция как часть взаимоотношений бизнеса и власти и коррупция внутри фирм как один из индикаторов внутренней неэффективности. В России отсутствуют какие-либо надежные данные относительно второго направления. Итак, мы будем оперировать в этом разделе отдельными фрагментами мозаики, из которых попробуем весьма приблизительно сложить некоторую картину.
Внутрифирменная коррупция в частном бизнесе, безусловно, существует. Внутрифирменная коррупция усугубляется в нашей стране тем, что российские власти, особенно в регионах, ведомые классовым инстинктом и корыстной выгодой от совместного грабежа чужого, часто стоят на стороне менеджеров в их споре с собственниками.
Другой фактор, усугубляющий внутрифирменную коррупцию, сопряжен с закрытостью компаний и использованием устаревших форм отчетности. Ясно, что закрытость на ранних стадиях порождалась условиями, вытеснявшими фирмы в теневую зону экономики. Тенденции последних лет подталкивали российский бизнес к открытости. Однако тут проявились новые опасности. Первая — отношение к этой тенденции государства. Для власти открытый, честный, законопослушный бизнес — это опасный независимый конкурент, неподвластный примитивным формам давления. Отчасти это проявилось в преследовании компании ЮКОС. Вторая — рост использования конкурентами внеправовых недружественных поглощений. В этом контексте открытость — дополнительная помощь захватчикам, причем не только из сферы бизнеса, но и из властных коридоров.
Авторам доклада известно, что владельцы и высшие менеджеры некоторых крупнейших российских компаний серьезно озабочены проблемами внутрифирменной коррупции. Одним из способов ее снижения служит для них введение релевантных систем стимулирования, которые будут рассматриваться ниже. Все это связано с тем, что внутрифирменная коррупция непосредственно уменьшает эффективность компаний.
Коррупция частного бизнеса в отношениях с властью может быть подразделена на две части.
Первая из них может трактоваться как выплата своеобразной дани чиновникам за право вести бизнес. Вторая — коррупция как инструмент конкурентной борьбы.
(Понятно, что могут существовать промежуточные формы.) Обе формы коррупции сопряжены с частичным погружением бизнеса в серую зону экономики. Но если первая форма заведомо угнетает конкретный бизнес и негативно сказывается на его эффективности, то, как предполагается, инициативное использование бизнесом коррупции должно способствовать его конкурентным преимуществам и, следовательно, эффективности. В исследовании 2001 г. фонда ИНДЕМ «Диагностика российской коррупции» было установлено, что между успешностью бизнеса и его степенью вовлеченности в коррупцию не существует статистически значимой взаимосвязи.
Известно, что в статистическом анализе данных гораздо легче установить зависимость, чем доказать ее отсутствие. Поэтому полученный факт перепроверялся нами с помощью других переменных. Все проверки приводили к тому же результату. Например, в том же исследовании строилась переменная влияния, которая отражала активность фирм в использовании коррупционной стратегии захвата государства. (Имеется в виду стратегия бизнеса, связанная с коррупционным влиянием на принятие властных решений нормативного характера.)
Естественно, возникает вопрос: чего же ищет бизнес, активно воздействуя на власть? Удалось установить, что есть зависимость между вовлеченностью в коррупцию и степенью монополизма бизнеса на своем рынке. Тем самым можно предположить, что активные коррупционные стратегии могут иметь своим результатом установление монопольных преимуществ. Однако такой же статистический анализ показал, что нет значимой зависимости между степенью монополизма и успешностью бизнеса.
Еще одно сомнение, возникающее в связи с данным результатом, вызвано предположением о том, что мы имеем дело с ложной независимостью. Т. е. учет влияния некой третьей переменной может выявить зависимость. Прежде всего, предполагалось, что мы можем вывить зависимость, если будем рассматривать бизнес разного масштаба. Эта гипотеза была проверена. Все фирмы, охваченные опросом, были разбиты на группы двумя способами. В первом случае фирмы классифицировались по числу работников: единицы, десятки, сотни и тысячи. Во втором случае фирмы были разбиты на квартильные группы по величине оборота за последний месяц. Тем самым мы мерили масштаб бизнеса двумя способами — по числу наемных работников и по обороту. Вслед за этим внутри каждой из восьми построенных групп проверялась гипотеза о независимости между вовлеченностью в коррупцию и успешностью бизнеса. Ни в одном случае зависимость не была зафиксирована.
Итак, факт отсутствия зависимости между вовлеченностью в коррупцию и успешностью бизнеса можно считать подтвержденным достаточно убедительно. Естественно, сей факт нуждается в объяснении. Для надежных объяснений нужны, конечно, дополнительные исследования. На умозрительном уровне эксперты фонда ИНДЕМ нашли в качестве предварительных гипотез следующие объяснения.
Первое: отсутствие монополизма или льгот, достигнутых коррупционным влиянием, компенсируется стандартным повышением конкурентоспособности бизнеса. Второе: под давлением конкурентов, располагающих ресурсами, добытыми коррупционным путем, бизнес меняет рынки и сферы деятельности.
Внутрифирменная коррупция в государственных предприятиях тесно взаимосвязана с традиционной коррупцией, порождаемой взаимодействием с властью. Такая тесная взаимосвязь порождается несколькими факторами.
Первое. Государственный бизнес в нашей стране управляется весьма специфически, когда интересы государства в советах директоров представляют лица, одновременно являющиеся чиновниками высокого уровня. Подобное совместительство неизбежно порождает конфликт интересов, поскольку одно и то же лицо оказывается вынужденным отстаивать и стратегические интересы государства, и коммерческие интересы предприятия, а эти интересы чаще всего вступают в противоречие друг с другом. Недопустимо также, когда одно и то же лицо имеет право задавать цели функционирования госпредприятий и управлять достижением этих целей. При этом мы не рассматриваем физическую возможность этих несчастных одинаково эффективно заниматься управлением государством и коммерческой компанией.
Второе. К сожалению, зависимость, в которой государственные компании находятся от власти, часто делает их жертвами теневой политики. Именно через них осуществляется сбор черных средств на реализацию политических проектов представителей власти разного уровня. Но наличие таких черных средств возможно либо при условии нахождения существенной части в тени, либо при совершении заведомо неэффективных сделок, когда платой за эту неэффективность становится образование нужных «черных касс». Подобная практика, зародившись в 90-х годах, приобретает нынче размах самостоятельной отрасли экономики.
Третье. Мы увидим ниже, что вознаграждения менеджменту, выплачиваемые в государственном бизнесе, многократно ниже, чем в частном. Это приводит к негативному отбору кадров и к образованию системы внутрифирменного кормления: низкое денежное вознаграждение менеджеров компенсируется предоставлением им возможностей грабить собственную компанию.
<3>Четвертое. По имеющимся у нас неофициальным данным, именно представители власти в советах директоров государственных компаний препятствуют формированию релевантной системы вознаграждений для менеджеров. Если учесть приведенные выше факты, в этом нет ничего удивительного, поскольку власть мало заинтересована в реальной чистоте и открытости государственного бизнеса. В результате формируется система круговой поруки: власть закрывает глаза на внутрифирменную коррупцию в государственном бизнесе, а его менеджеры лояльны другим проявлениям коррупции, с помощью которых эффективность бизнеса уменьшается для формирования черных касс на политические проекты.
Внутрифирменная коррупция в частном и государственном бизнесе исследована в России крайне слабо. Тем не менее можно утверждать наверняка, что политика действующей власти, вытесняющая бизнес в серую зону, способствует внутрифирменной коррупции.
Внутрифирменная коррупция в государственном бизнесе стимулируется также участием должностных лиц в управлении государственными компаниями. Это порождает не только конфликт интересов, но и сопрягается с использованием государственных компаний для финансирования политических проектов.
Можно утверждать наверняка: пока менеджмент крупных государственных компаний будет подбираться по принципу «свой» и «надежный», эффективность государственного бизнеса будет крайне низкой.
Сопоставление зарплат в разных секторах показывает, что после повышения зарплат высших чиновников возникла угроза перетока квалифицированных менеджеров из госкомпаний на государственную службу. Одновременно зарплата в государственном бизнесе многократно ниже, чем в частном секторе. Это создает реальные угрозы снижения качества менеджмента в госкомпаниях.
Большинство скандалов в крупных корпорациях, сопряженных с оппортунистическим поведением менеджеров, объясняются наличием двух причин. Первая — слабая защита интересов и прав собственников. Вторая — дефекты принципал-агентских отношений между собственниками и менеджерами, часто сводящиеся к дефектам контрактов между ними. Система вознаграждения — одна из ключевых позиций таких контрактов. Главная современная тенденция — переход к стимулирующим контрактам на основе измеримых целей. Суть стимулирующего контракта в том, что он совмещает повышение денежного содержания с совершенствованием контрактных отношений и тем самым с совершенствованием управления. Именно при этих условиях повышение денежного содержания сопровождается ростом эффективности управления.
Совмещение совершенствования контрактных отношений с повышением эффективности может дать в крупном бизнесе мощные эффекты. В таких условиях повышение оплаты управляющих на $3 ведет к увеличению благосостояния инвесторов на 1000$.
Нигде не удалось обнаружить практики назначения в советы директоров должностных лиц, подобной российской. Все известные нам примеры, даже китайский, не самый эффективный, предусматривают контракты с наемными менеджерами, которые должны представлять интересы государства. Российские «крепкие хозяйственники», как во власти, так и на производстве, любящие восторженно говорить о китайском опыте, не думают перенимать китайский опыт в сфере управления госпредприятиями.
Эффективные системы взаимоотношений между государством и госкомпаниями включают дублирующие системы контроля: помимо непосредственных «нанимателей» (правительственных ведомств) работает политический контроль со стороны представительных органов. Дополнительной важной мерой является открытость госкомпаний как по процедурам контрактации высших менеджеров, так и по отчетности деятельности. Наконец, крайне важны эффективные, ясные, измеримые задачи и критерии эффективности работы госкомпаний.
