Цивилизация
Факторы коррупциогенности
Методика мониторинга коррупциогенности законов была разработана в рамках научной работы ГУ-ВШЭ по заказу Счетной палаты. Мы проанализировали целый ряд законопроектов и действующих законов. Исследование позволило установить факторы коррупциогенности, под которой мы понимали дефекты в построении правовой нормы, которые содействуют коррупционным нарушениям.
Мы выделили несколько факторов коррупциогенности. Во-первых, это нечеткое определение компетенции государственного органа или должностного лица, которое в итоге может привести к слишком широкому административному усмотрению. Во-вторых, это случаи, когда должностному лицу предоставляется несколько возможных вариантов действий и не указываются четко условия, при которых он должен выбрать тот или иной вариант. То есть у чиновника существует свобода выбора. Разнообразные дефекты законодательства — путаница, неточности — дают чиновнику возможность выбирать, иногда даже и без начального злого умысла, то или иное решение.
Если чиновник может действовать и так, и так в рамках закона, то в конечном итоге он выбирает вариант «за деньги». И торжествует принцип «все, что вы хотите, за ваши деньги».
В-третьих, это размытость сроков и процедур действия государственного органа, а также существование нескольких ответственных лиц за одно и то же действие, что позволяет в реальности избежать ответственности. В-четвертых, это слишком широкие возможности для ведомственного нормотворчества, когда сам орган определяет правила своей деятельности, что тоже недопустимо.
Помимо анализа конкретных правовых актов, конечно, мы исходим из того, что существуют потенциально опасные коррупциогенные сферы. Это все, что связано с распределением бюджетных средств, с распоряжением государственным имуществом, государственными закупками. Известно, что в таких сферах процветает коррупция. И в этих сферах законодательные акты должны подвергаться особому анализу.
Между «может» и «вправе»
В целом закон может быть хорошим, но неточность формулировок тех или иных норм приводит к тому, что возникает коррупция.
Мы анализировали множество законов, и практически везде полномочия государственного органа сформулированы по принципу «может» или «вправе», что недопустимо, поскольку означает, что в каких-то случаях он «не может» и он «не вправе» или он вообще ничего не делает.
Когда идет речь о государственном органе, то должна быть записана обязанность. И формулировка «вправе» должна быть исключением. Например, когда нас останавливает представитель милиции и проверяет документы потому, что у него есть условия, при которых он «вправе» остановить и потребовать документы. Если, например, существуют признаки, свидетельствующие о вашей причастности к совершению преступления, если вы соответствуете фотороботу. В этих случаях он «вправе», и здесь как раз должна быть применена эта формулировка. В большинстве других случаев государственный орган по закону должен быть обязан принять то или иное решение или совершить какие-то действия.
Шаблоны и принципы
В последнее время в законах записываются антикоррупционные принципы. Так, например, в новом законе о валютном регулировании записан принцип недопустимости индивидуальных решений по вопросам валютной политики (не допускается установление органами валютного регулирования требований о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений). Такая норма исключает практику принятия решения чиновником по каждому конкретному случаю на уровне принципа. Очень хорошая антикоррупционная норма, которая тоже сейчас внедряется в законы, — это конкурсы и аукционы. Когда право аренды государственного имущества предоставляется не любому обратившемуся, не первому обратившемуся и не тому, кто обратился по какой-то наводке, а по результатам конкурса и аукциона. Скажем, в проекте лесного кодекса записана норма, по которой договор на право аренды лесного участка заключается по итогам конкурса.
В целом для антикоррупционной политики нет шаблонных решений. Нужно смотреть на конкретную сферу.
Мониторинг, который мы предлагаем, всего лишь одно из направлений целого комплекса мероприятий по борьбе с коррупцией. Нельзя топорно подходить и говорить, например, что в налоговых законах должны быть или не должны быть индивидуальные разрешения. Мы не против индивидуальных разрешений как таковых, но нужно, чтобы они всегда были очень хорошо обоснованы в соответствии с нормами закона. Речь идет о том, что иногда закон просто не указывает тех условий, при которых выдается индивидуальное разрешение. Вот это плохо, поскольку в этом случае чиновник может его выдать по собственному усмотрению, без каких-то законных обоснований.
Для противодействия коррупции необходим целый комплект документов. Из документов общего характера сейчас есть только указ президента о борьбе с коррупцией, изданный в 1992 году. Закон о противодействии коррупции находится в Думе уже лет 6 или 7. Также необходимо принять и закон о лоббировании. В этом плане очень сильно нужно укреплять законодательство о государственной службе.
Я считаю, что — по опыту многих стран — нужно установить запрет для чиновника переходить на работу в крупные коммерческие структуры, которые были ему подконтрольны.
~ В принципе, у нас борьба с коррупцией не вынесена в сферу деятельности ни одного правоохранительного органа, а это должно быть сделано. Сейчас борьбой с коррупцией занимается прокуратура, но в законе о прокуратуре не записано, что она должна бороться с коррупцией — не политической, а мелкой, «бытовой», каждодневной. Она занимается этим по факту, но это не входит в ее обязанности.
В Малайзии был учрежден специальный орган, и, по полученным данным, там уровень коррупции снизился. Очень важно, чтобы мониторинг проводился не только на стадии законопроектов, но и проверялось действующее законодательство. На коррупциогенные нормы может выйти любой контролирующий орган: Счетная палата, ревизионный и правоохранительные органы.
Беседовал Евгений Натаров
