Кого слушает президент

Не Кавказом единым

Александр Кынев о том, как выбирать власть в регионах

Александр Кынев 27.03.2013, 10:40
Кирилл Лебедев

Только за последний год система определения глав регионов меняется в России во второй раз: новый закон позволяет отменять прямые губернаторские выборы. Если все 2000-е годы Северный Кавказ принудительно равняли на иные регионы, то теперь возникает риск того, что часть регионов будут равняться на избирательную систему, подходящую в первую очередь для Северного Кавказа.

Совет федерации готовится утвердить ранее принятый Госдумой законопроект, позволяющий регионам отменять прямые выборы губернаторов и вводить вместо них особый порядок избрания главы региона депутатами законодательного собрания из предложенных президентом трех кандидатов. По сути, речь идет о возвращении в несколько модифицированном виде системы фактических назначений, существовавшей в 1991—1996-м (в большинстве регионов) и в феврале 2005 — июне 2012 года (единственный период, когда выборы губернаторов населением были отменены по всей стране). В разные исторические периоды этот механизм называли по-разному (предыдущая, только что отмененная в 2012 году версия называлась «наделение полномочиями» губернатора), однако его назначенческая суть оставалась прежней. Крайне сомнительно с учетом порядка подбора кандидатов через «федеральный фильтр» (партии направляют предложения президенту, из которых он и выбирает тройку претендентов), что при таком механизме могут приниматься некие несогласованные в федеральном центре решения. С высокой долей вероятности при подобной схеме в региональный парламент будет вноситься фамилия заведомого победителя и его технических оппонентов.

Однако не вызывает сомнений, что

тема того, как в России стоило бы выбирать власти регионов, не закрыта. Во-первых, учитывая, что только за последний год система определения глав регионов меняется второй раз, можно предположить, что и новый порядок не является окончательным.

Маловероятно, что он, не меняя суть исполнительной вертикали, решит имеющиеся в регионах со сложным этническим составом проблемы. Во-вторых, даже принятие данного закона означает, что борьба за выбор конкретной модели определения главы региона переносится на региональный уровень и уже в конкретных регионах можно ожидать схваток на тему того, избирать губернатора или фактически назначать. В-третьих, нерешенной остается масса проблем, связанных также с теми регионами, которые сохранят условно прямые выборы главы региона по системе так называемого муниципального фильтра.

На минувшей неделе анализ как применявшихся в России в разные годы, так и мировых систем определения региональной власти с предложениями по изменению существующей системы губернаторских выборов был представлен в экспертном докладе, подготовленном для Комитета гражданских инициатив Алексея Кудрина (с полной версией доклада можно ознакомиться на сайте комитета). Представленный ниже текст подготовлен на основе данного доклада.

Что было: правила и исключения

С начала 1990-х управление регионами пережило несколько периодов и никогда, кроме периода 2005—2012 годов, не было в истории страны одинаковым. В 1991—1996 годах действовала диверсифицированная система назначений глав администраций в основной части регионов, при выборах глав населением в большинстве бывших автономных республик, Москве, Петербурге, а также отдельных областях.

В 1996—2005 годах почти повсеместно главы регионов избирались населением. Но исключения были и в этот период, причем широкий обыватель фактически не имеет представлений о причинах и сути этих исключений.

Так, позже иных регионов перешли к прямым выборам Карачаево-Черкесия (1999) и Удмуртия (2000). Ни разу не было прямых выборов главы региона в Дагестане — единственной республике в стране, не имеющей «титульного» этноса. Все три данных исключения, во-первых, касались национальных республик, во-вторых, в них имели место не назначения, а либо вариант коллегиального органа исполнительной власти, либо фактически вариант парламентской республики.

Ни одна из этнических групп не имеет в Дагестане такого численного или историко-культурного доминирования, чтобы исключать веское участие представителей других групп в принятии важнейших политических решений. Все крупнейшие городские центры региона расположены вне исторических ареалов трех крупнейших групп — аварцев, даргинцев и лезгин. Фактически регион вместо времен стабильных этнических анклавов (с «лоскутной» структурой расселения) имеет «сетевую» структуру, где внутриэтнические коммуникации охватывают гораздо более обширное пространство в сравнении с прежними этническими ареалами, параллельно накладываясь друг на друга.

Очевидно, что при наличии столь сложной структуры общества и множества меньшинств, иногда имеющих непростую историю взаимоотношений и серьезный потенциал для ведения конфликта, традиционная схема управления как простой «воли большинства» в Дагестане была не применима. Стремление сохранения мира и стабильности выразилось в создании в регионе сложной модели управления, предусматривающей распределение должностей с учетом этнической принадлежности (по сути, этническое квотирование), исключающей концентрацию власти в руках лишь одной из этнических групп. Согласно конституции Дагестана 1994 года, коллегиальным высшим органом исполнительной власти был госсовет, избираемый из 14 человек (по одному от 14 основных этносов). Возглавлял Госсовет председатель, причем первоначально было решено, что на этом посту представители различных этносов будут меняться, однако когда первые полномочия даргинца Магомедали Магомедова стали истекать, это ограничение было снято.

По национальным квотам избиралось до 2007 года народное собрание, право устанавливать при выборах органов власти национальные квоты также имели муниципальные образования. В регионе неоднократно возникала тема прямых выборов президента Дагестана, но всякий раз население голосовало за сохранение прежней системы. Объяснимо, что за прямые выборы выступали, как правило, представители самого крупного этноса — аварцев, а за сохранение коллегиальной системы представители более малочисленных по отдельности этнических групп.

Данная система была фактически разрушена в процессе принудительной унификации федерального законодательства в 2000-е годы, которое с середины 2003 года сделало обязательной для регионов смешанную или полностью пропорциональную избирательную систему на выборах заксобраний, а также обязало проводить прямые выборы главы региона.

Перед выборами народного собрания Дагестана 2007 года в условиях уменьшения числа избирательных округов оказалось невозможным произвести их адекватную и не провоцирующую межэтнических конфликтов нарезку. В таких условиях в регионе ввели полностью пропорциональную избирательную систему. В результате вместо относительно свободной конкуренции на выборах в рамках «защищенных» этнических квот регион получил систему кулуарного распределения мест между группами интересов в партийных списках. В таких условиях само голосование за партийные списки и подведение его результатов превращалось во многом в ритуал и стремление любой ценой гарантировать заранее определенный результат распределения мест и фактическую подгонку под него формальных результатов выборов. Таким образом, изменение формата избирательной системы без учета специфики региона привело к ухудшению качества избирательных кампаний.

В отличие от Дагестана в Карачаево-Черкесии два титульных этноса. Сформировать модель управления, аналогичную дагестанской, здесь также пытались, но ввести ее не смогли по ряду политических причин. После жесткой борьбы и в результате внутренних конфликтов Карачаево-Черкесская республика одним из последних регионов в конце 1990-х перешла к прямым выборам главы региона, и обе прошедшие избирательные кампании (1999 и 2003 годов) сопровождались острыми конфликтами и многочисленными нарушениями, характеризовались ярко выраженным межэтническим противостоянием.

Обращает внимание, что и переход в Дагестане и КЧР к системе назначений также не принес стабильности и спокойствия. За относительно короткий период в Дагестане уже третий с момента введения поста президента руководитель, главы КЧР менялись в 2003, 2008, 2011 годах.

Третий регион, где длительное время сохранялась фактически парламентская модель управления, — Удмуртия — не имеет такого сложного этнического состава, как Дагестан или Карачаево-Черкесия. Здесь сохранение до 2000 года парламентской модели объяснялось скорее особенностями внутриполитической ситуации. При этом данная система работала вполне устойчиво и не вызвала дестабилизации управления и политической обстановки.

Что касается периода «третьей системы» управления регионами — так называемого наделения полномочиями по представлению президента, действовавшего с февраля 2005 года по май 2012-го, то внутри он также не был единым. Можно выделить как минимум два этапа. В 2005—2009-м президент фактически не был ограничен при подборе кандидатов в губернаторы (участие в консультациях полпредов определялось не законом, а указом самого президента). С июля 2009 года по май 2012 года формально кандидатов президенту представляло федеральное руководство партии, победившей на региональных выборах по пропорциональной системе.

Про историю назначений в минувшие годы писалось уже достаточно много. Данная модель была, по сути, ухудшенным возвратом к практикам начала 1990-х, когда роль федерального центра усиливалась правом распускать региональный парламент в случае многократного отказа в утверждении кандидатуры губернатора. При этом, как и в 1991—1993-м, отказ от прямых выборов губернаторов в 2004 году был публично мотивирован особыми обстоятельствами (на этот раз экономические реформы заменила террористическая угроза). Закрепленное в законе право партии парламентского большинства в региональном парламенте подбирать кандидатов на деле оказалось формальностью: президенту предлагались кандидатуры, фактически уже согласованные в президентской администрации. Показательно, что правом отказать в утверждении представленной кандидатуры ни разу не рискнул воспользоваться ни один региональный парламент (даже при наличии серьезного недовольства предлагаемым кандидатом).

Возвращение к механизму фактического назначения глав регионов в 2000-е сопровождалось явным дефицитом осмысленных критериев подбора кандидатур в губернаторы и возможностей наделения полномочиями действительно эффективных и политически авторитетных лидеров. В условиях недоучета сигналов «снизу» деградации системы обратной связи жителей регионов с властью определение кандидатур глав регионов стало полем для мощного лоббирования и случайных решений. В результате снизилось электоральное и управленческое влияние большинства губернаторов, участилось их смещение как неэффективных и «не оправдавших доверие». В конечном счете именно это стало серьезным фактором ухудшения результатов «партии власти» на выборах и стимулировало рост протестных настроений.

Таким образом, восстановление в начале 2012 года прямых выборов губернаторов было обусловлено не только желанием пойти навстречу требованиям «рассерженных горожан», но и осознанием прогрессирующей неэффективности действовавшей тогда модели наделения полномочиями глав регионов.

Что стало

То, как прошли первые выборы глав регионов по системе «муниципального фильтра» 14 октября 2012 года, уже неоднократно анализировалось. В результате чрезмерной зарегулированности правил восстановленных выборов губернаторов они превратились, скорее, в референдумы по базовой кандидатуре, участие в которых реальных оппонентов действующих глав регионов становится почти невозможным. Таким образом, вместо усиления взаимосвязей между властью регионов и населением и повышения эффективности деятельной региональной власти через восстановление элементов политической конкуренции получилась ситуация повышения рисков консервации неэффективных и непопулярных региональных политических режимов.

Показательно, что, по данным анализа, проведенного экспертами Комитета гражданских инициатив, повсеместно подписи за кандидатов в губернаторы, выдвинутых разными партиями, собирались с участием депутатов, избранных от партии «Единая Россия». В Новгородской, Брянской, Амурской областях большинство подписавшихся за кандидатов были избраны несколькими годами ранее от «Единой России».

Даже несмотря на скандалы при самом сборе подписей депутатов, они продолжились при регистрации и после нее. Самые известные — это добровольное снятие в Рязанской области кандидатуры Игоря Морозова и отказ в Брянской области в регистрации кандидату от «Справедливой России» Вячеславу Рудникову. Обращает внимание массовое снятие в пользу «базовых» кандидатов на последнем этапе кампаний их технических оппонентов от иных партий, зарегистрированных в том числе с помощью подписей самих единороссов. В результате изменений в составе кандидатов еще более снизился уровень конкуренции, который и так изначально в большинстве регионов был низким. В результате по итогам выборов только в Рязанской области рассчитанное по формуле соотношения числа кандидатов и их результатов эффективное число кандидатов превысило 2.

Данный механизм выборов во многом обесценивает формальное повышение уровня легитимности региональных органов власти, не ведет к повышению реального уровня общественного доверия к региональной администрации, что может стать негативным фактором при возникновении в регионе или в стране в целом кризисной ситуации.

Что сделано

Пока реакция федерального центра на итоги прошедших в октябре 2012 года губернаторских выборов является половинчатой. С одной стороны, даже в докладе возглавляемого бывшим замруководителя УВП администрации президента Дмитрием Бадовским Института социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) признаны многие негативные последствия подобных выборов по системе «муниципального фильтра». С другой стороны, если исходить из предложений того же близкого к нынешней власти ИСЭПИ, из них пока реализовано только одно, причем оно связано не с демократизацией системы «зафильтрованных» выборов, а лишь с попыткой избежать прямых выборов в республиках со сложным этническим составом. Именно после доклада ИСЭПИ появился законопроект о возможности замены прямых выборов в ряде регионов фактическими назначениями губернаторов.

Сам по себе факт признания вариативности региональных избирательных систем и учета специфики регионов при определении им своих систем управления является позитивным.

Отказ от принудительной унификации правил региональных выборов и идея предоставления субъектам федерации возможности выбора своих избирательных систем в большей степени отвечает принципам федерализма, позволяет более полно учитывать этноконфессиональные, исторические, культурные, социально-экономические, географические и иные особенности регионов страны. Подобное право территорий является признанной в демократических странах практикой: во многих даже формально унитарных государствах существуют территории с особым порядком управления. Разнообразие подобных практик является не недостатком, а достоинством: равноправие в первую очередь предполагает право быть разными, а не навязанную всем одинаковость в бесправии. Особые электоральные механизмы защиты прав меньшинств как важная демократическая процедура признаны и в ряде международно-правовых актов.

Однако эта вариативность должна касаться, во-первых, не только механизма замещения должности главы региона с заданным федеральным центром набором полномочий, но и моделей формирования как исполнительной, так и представительной власти. Во-вторых, при любом варианте избирательной системы как на выборах исполнительной, так и представительной власти речь должна идти о соблюдении всех необходимых стандартов свободных и справедливых выборов, максимально возможного исключения электоральных манипуляций и фактического введения под видом учета региональной специфики назначения глав регионов в обновленном виде.

Анализ системы наделения полномочиями глав регионов в 35 странах с численностью населения более 30 млн чел. показывает, что именно выборы являются самой распространенной практикой. В 11 странах губернаторы избираются всеобщим голосованием жителей региона. В 13 странах действует парламентарная модель, при которой исполнительная власть в регионе формируется на основе принципа парламентского большинства.

И только в 11 крупных государствах (причем сам список стран показателен: Бангладеш, Египет, Иран, Турция, Мьянма, Танзания, Украина, Кения, Алжир, Уганда, Марокко) центральная власть непосредственно участвует в формировании региональной исполнительной власти.

Причем среди этих 12 государств нет ни одной федерации. Из 10 крупных федераций в 5 введены прямые выборы глав регионов (США, Бразилия, Нигерия, Мексика и Аргентина), а в 5 применяется парламентарная модель организации власти в регионах (Индия, Пакистан, Эфиопия, Германия и Канада). Регионы самостоятельно формируют свои органы исполнительной власти в 13 унитарных государствах. При этом среди государств, где успешно практикуются прямые выборы глав регионов либо формирование региональных правительств парламентского большинства (а не назначение их сверху), страны с самым разным уровнем экономического развития, социальным составом населения и менталитетом жителей.

Сознательно или нет, авторы законопроекта, исходя из правильной посылки о необходимости вариативности избирательных систем на региональном уровне, упрощают и примитивизируют проблему регионов со сложным этническим составом. Несомненно, особенности политической культуры, традиции и родовые связи нередко оказывают большое влияние на специфику избирательных систем подобных стран и территорий во всем мире. Главным риском в данных случаях является превращение выборов по неправильно выбранной системе в межэтническое противостояние с последующей дискриминацией проигравших. Однако наличие данной проблемы не должно вести к отказу от демократических норм и принципов, отказу от гражданских прав и свобод, включая право выбора власти населением данных территорий. В подобных случаях в мировой практике обычно используются особые избирательные механизмы, усиливающие систему сдержек и противовесов, закрепляющие в первую очередь роль парламентских институтов, вводящие механизмы коллегиальности при принятии решений и дополнительные гарантии прав меньшинств, применяются принципы ротации, особые способы голосования, избирательные системы, гарантирующие балансы представительства этнических групп. К примеру, разные системы управления и избирательные системы в сербской и мусульмано-хорватской частях Боснии и Герцеговины, введенные по результатам Дейтонских соглашений, стали одним из элементов окончания гражданской войны и постепенной смены политического дискурса с конфронтации на сотрудничество.

Как показывает анализ в том числе отечественной политической практики и институционального развития, и в 1990-е, и в начале 2000-х в ряде национальных регионов активно применялись особые институциональные механизмы. Попытка же их замены механизмами, не отражающими региональную специфику и характерными для большинства регионов с совершенно иной внутренней ситуацией и другим составом населения, приводила к кризисным ситуациям. Примером является сравнение выборов в Дагестане и Карачаево-Черкесии; кризис, связанный с проведением прямых выборов главы КЧР в 1999 году, который при определенных условиях может повториться; резкое снижение реальной конкурентности и публичной достоверности результатов выборов в Дагестане после перехода от системы свободной конкуренции в рамках этнических квот к полностью пропорциональной избирательной системе. При этом применение в данных регионах особых институциональных механизмов позволяло проводить более открытые и конкурентные выборы, чем после их формальной унификации. Даже в условиях формально единых институциональных механизмов в годы советской власти и в 2005—2012 во многих национальных регионах де-факто при принятии ключевых решений, в том числе кадровых, учитывался фактор соблюдения этнических балансов.

При этом более правильным является наличие таких институциональных правил, которые бы способствовали адекватной самоорганизации местных сообществ, позволяли бы принимать взвешенные решения на местном уровне без прямого вмешательства федерального центра.

Нормы, закрепленные в принятом законопроекте, создают риски того, что на практике возможность отмены прямых выборов глав регионов населением начнет применяться любыми субъектами федерации без должных на то оснований, что может привести к ряду негативных политических последствий:
• прямое вмешательство федерального центра в процесс отбора кандидатов в главы региона означает проведение политики фактического «ручного управления», что препятствует развитию в регионах политической самоорганизации и фактически ведет к разрушению политических институтов;
• фактическое возвращение в ряде регионов к системе назначений (хотя и с большей ролью региональных парламентов, чем в 2005—2012-м) будет означать дискредитацию политики федерального центра в глазах активной части общества с точки зрения выполнения политических обещаний, снижая доверие к государственным институтам в целом и к принимаемым им решениям;
• увеличатся риски сохранения у власти в регионах с помощью манипуляций непопулярных и неэффективных руководителей, ряд которых могут пролоббировать в дальнейшем принятие в своих регионах данной схемы. Нет никаких институциональных гарантий что реальные инициаторы законопроекта смогут удержать рамки его фактического применения только регионами со сложным этническим составом.

Если все 2000-е Северный Кавказ принудительно равняли на иные регионы (только отмена выборности губернаторов спасла от их проведения Дагестан), то теперь возникает риск того, что часть иных регионов будет равняться на избирательную систему, подходящую в первую очередь для регионов Северного Кавказа.

Что делать

Для снижения отмеченных выше рисков при решении проблемы вариативности избирательных систем на региональном уровне (особенно для регионов со сложным этническим составом) может быть использовано три различных подхода.

Во-первых, в законопроекте может быть прямо указано, что механизм наделения глав регионов полномочиями по представлению президента может применяться только в республиках в составе Российский Федерации (именно об этом, кстати, изначально шла речь в докладе ИСЭПИ). Однако такой подход вызывает критику с точки зрения его соответствия Конституции, в частности, ее положениям о равенстве субъектов федерации.

Во-вторых, можно было бы предусмотреть право либо республик в составе федерации, либо регионов, в которых доля крупнейшей этнической группы, по данным переписи населения, не превышает 40-50%, вводить коллегиальный орган исполнительной власти с возможной ротацией его председателя согласно установленной в регионе периодичностью. В случае с Дагестаном это было бы возвращение к практике действовавшего до 2006 года госсовета с добавлением обязательного условия ротации. При 50-процентном пороге в группу тех, кто смогут отказаться от прямых выборов населением, могут войти Башкирия, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Марий-Эл, Якутия. При 40-процентном пороге в группе окажутся только Башкирия и Дагестан, при 45-процентном пороге в нее добавится Карачаево-Черкесия.

Однако наиболее оптимальным вариантом для развития демократических процедур российских регионов представляется третий подход. Вместо фактического введения назначений предоставить соответствующим субъектам право вводить характерную для парламентской модели управления и не вызывающую сомнений в своей демократичности с точки зрения принятой международной практики систему формирования региональным парламентом подотчетного ему правительства на основе коалиции депутатского большинства. Институционально закрепленный фактор коалиционности регионального правительства позволил бы демократическим путем обеспечить балансы между различными элитными группами, в том числе де-факто образованными по этническому признаку.

Также можно предусмотреть расширение права региональных представительных органов выражать недоверие главе региона и конкретным чиновникам администрации, что автоматически вело бы к их отставке. Такой институт «импичмента» существенно бы изменил реальное влияние региональных парламентов, усилил бы сдержки и противовесы, стимулировал региональные администрации к принятию более сбалансированных и адекватных решений, в том числе кадровых. Предусмотренные в настоящее время в федеральном законе процедуры выражения недоверия губернатору (отзыва губернатора) через организацию голосования населения являются откровенно громоздкими и фактически нереализуемыми.

Требуется также касающееся подавляющего большинства регионов совершенствование правил проведения прямых губернаторских выборов (в частности, отмена т. н. муниципального фильтра или как минимум его существенное смягчение).

Необходимо закрепить применительно к любым выборам наличие механизма самовыдвижения кандидата как единственного реального механизма защиты пассивного избирательного права беспартийных граждан.

При этом должна быть существенно изменена регистрация на основании подписей избирателей, исключающая произвол избирательных комиссий (в частности, при выбраковке настоящих подписей по «техническим» основаниям), и предусмотрена в качестве альтернативы регистрация через внесение избирательного залога, установленного в разумной и небольшой форме, привязанного к прожиточному минимуму на данной территории.

Автор — руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики, эксперт Комитета гражданских инициатив.