Афера тысячелетия

Оксана Дмитриева о том, чем грозит стране учреждение Росфинагентства

Оксана Дмитриева 15.02.2013, 11:10
Сергей Фадеичев/ИТАР-ТАСС

Вложение средств суверенных фондов в экономику других стран стало крупнейшей системной ошибкой последних 10 лет. Но готовящаяся передача этих средств специально создаваемому ОАО — Росфинагентству — станет еще большим злом.

25 января Государственная дума приняла в первом чтении проект закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установлении требований к работникам специализированной финансовой организации, учреждаемой правительством РФ», предусматривающий создание специализированного финансового агентства в форме открытого акционерного общества (Росфинагентство). Росфинагентству планируется передать в доверительное управление средства Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, а также управление государственным долгом. А Росфинагентство сможет передавать эти средства в доверительное управление другим управляющим компаниям.

Фракции «Справедливой России», КПРФ и ЛДПР голосовали против данного проекта в первом чтении. В интернете был инициирован сбор подписей против расхищения средств Стабилизационного фонда.

Цена вопроса

Объем средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на сегодняшний день составляет 5,4 трлн рублей, а в перспективе намечается рост до 7 трлн рублей. Размер государственного долга составляет около 6 трлн рублей. Чтобы было наглядней:

в ОАО уводят 8 федеральных бюджетов на образование, или 10 федеральных бюджетов на здравоохранение, или 2,5 бюджета на национальную оборону, или сумму, в четыре раза большую, чем необходимо на капитальный ремонт жилья.

Это обделенные старики и дети, это отсутствие рабочих мест, это утечка мозгов и отсутствие жилья и дорог.

Такой перевод средств от федеральных налогов и таможенных пошлин в открытое акционерное общество вынуждает и будет вынуждать федеральные органы, субъекты Российской Федерации для финансирования расходов повышать налоги, прежде всего налоги для населения и малого бизнеса, повышать тарифы ЖКХ.

Зачем нужен Стабилизационный фонд?

Смысл создания Стабфонда, затем преобразованного в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, на начальном этапе объяснялся и оправдывался необходимостью стерилизации денежной массы, т. е. смысл был в насильственном сокращении государственных расходов как способе борьбы с инфляцией. Потом его стали позиционировать как «подушку безопасности».

Стабилизационный фонд, а впоследствии Резервный фонд и Фонд национального благосостояния формировался за счет экспортных пошлин на нефть, а также за счет остатков федерального бюджета на конец года, то есть за счет неиспользованной массы общих налоговых поступлений. С 2013 года в Резервный фонд будет поступать часть экспортной пошлины не только на нефть, но и на газ и НДПИ на газ и на нефть.

Средства Резервного фонда и большая часть Фонда национального благосостояния включаются в состав золотовалютных резервов ЦБ и размещаются Центробанком в иностранных активах, преимущественно в ценных бумагах иностранных государств и международных финансовых организаций. В конце 2008 года часть средств Фонда национального благосостояния через Внешэкономбанк использовалась для кредитования российских банков, игры на фондовом рынке и для погашения долгов крупнейших собственников.

В конце 2012 года правительство вдруг осознало, что доходность по накоплениям этих фондов в иностранной экономике составляет от 0 до 1,5% годовых, при темпах роста номинального российского ВВП 15–20% (с учетом инфляции). Понятно, что Резервный фонд с такой доходностью просто обесценивается. Однако, признавшись в том, что средства были обесценены, правительство, вместо того чтобы признать ошибку, проектирует новую аферу.

Вложение средств Резервного фонда и ФНБ в экономику чужих стран явилось крупнейшей системной ошибкой последних 10 лет. Однако передача этих средств Росфинагентству является еще большим злом и источником дополнительных финансовых спекуляций.

Беззаконный закон

Действующая редакция Бюджетного кодекса предполагает, что управление средствами двух фондов осуществляет Министерство финансов. При этом отдельные полномочия могут передаваться (по Резервному фонду – Центральному банку, а по Фонду национального благосостояния — ЦБ и специализированной финансовой организации). В законе о Росфинагентстве исключены и ЦБ, и другие финансовые организации, а для выполнения функций по размещению и учету средств Резервного фонда и ФНБ планируется привлечь специализированную финансовую организацию, учреждаемую в форме акционерного общества, которая, в свою очередь, может от имени Российской Федерации выступать учредителем иного доверительного управления.

После принятия данного закона из управления средствами Резервного фонда исключается ЦБ, который, по Конституции, отвечает за стабильность денежного обращения и устойчивость рубля. Обратите внимание, что

Центробанк, как это предусмотрено законом, осуществляет операции со средствами федерального бюджет безвозмездно. ОАО «Росфинагентство» будет те же операции с теми же активами осуществлять за вознаграждение, плюс ему должны компенсироваться расходы в связи с выполнением этой функции, без какого-либо ограничения прав и даже без какой-либо ответственности.

На этот факт обращается внимание в заключении правого управления Государственной думы. В законе, кстати, допускается и банкротство этой специализированной финансовой организации.

Не выдерживают критики и утверждения авторов закона о том, что они планируют вкладывать деньги в иные активы и получать более высокую доходность, чем раньше. Кроме того, не соответствуют действительности заявления сторонников закона о том, что это, наконец-то, возможность вкладывания средств внутри в страны, на котором многие годы настаивает «Справедливая Россия». Перечень разрешенных активов не меняется ни по отношению к Резервному фонду, ни по отношению к ФНБ. Пункты 3, 4 Статьи 96.11 Бюджетного кодекса, где определяется перечень разрешенных активов, не меняется. Если перечень активов не меняется, а расходы на управление, безусловно, возрастут из-за компенсации расходов на деятельность самого ОАО, то откуда же возьмется более высокая доходность?

Более того, в Бюджетном кодексе перед Росфинагентством в принципе нигде не ставится задача повышения доходности от управления средствами суверенных фондов. Наоборот, сохраняется в неизменном виде пункт 2 статьи 96.11 о том, что «управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде». Таким образом, цели управления средствами фондов остаются прежними. На это, кстати, также обращается внимание в заключении правового управления Госдумы.

Принципиально новым является также и то, что специализированной финансовой организации в форме ОАО планируется передать на аутсорсинг функции по управлению государственным долгом в виде государственных ценных бумаг. Передача на аутсорсинг управления государственным долгом , как сказано в заключении Счетной палаты, «нарушает целостность бюджетного процесса и противоречит действующему законодательству, в связи с чем нецелесообразна».

Наконец, в Росфинагентстве предполагается сосредоточить одновременно операции по размещению средств и по заимствованиям, то есть совмещение активных и пассивных операций на рынке. Это недопустимо, поскольку является основной для широкомасштабных финансовых злоупотреблений и спекуляций, которые практически невозможно выявить и проконтролировать.

Такое совмещение не имеет прецедента в мировой финансово-экономической практике. Особенно это опасно в Российской Федерации, где с 2000 года бюджет профицитный и потребность в заимствованиях вообще отсутствует.

Существование займов идеологи Минфина оправдывают не потребностью покрытия дефицита бюджета (которого нет), а, как они выражаются, «необходимостью присутствовать на мировых рынках». И в итоге у нас из года в год проводятся одни и те же операции: размещение наших средств, Резервного фонда, под 0,5–1% годовых за границей и одновременные займы под 7,63% годовых.

Такое ощущение, что цель эффективности управления средствами вообще не стоит, а есть цель запутывания активных и пассивных операций на рынке. Никакой экономии при таком «эффективном управлении» долгом нет и быть не может. Совершенно очевидно, что единственное правильное решение — не занимать и не давать в долг средства Резервного фонда, а тратить их самим.

В целом помимо противоречий общемировой практике и аксиомам государственных финансов, а также Конституции закон о Росфинагентстве противоречит статьям 32, 35, 36, 38 Бюджетного кодекса, а именно принципам полного покрытия, единства кассы, принципу прозрачности (открытости) бюджета, принципу адресности и целевому характеру бюджетных средств.

Что говорят авторы закона

Как я уже говорила, перечень разрешенных активов в проекте закона не поменялся. Об этом говорят и авторы проекта закона. Однако с этими же активами предполагаются более рисковые стратегии, о чем опять-таки говорят сами авторы. Руководитель департамента Минфина Константин Вышковский в интервью на «Эхе Москвы»: «… Мы считаем, что применение новых инструментов для вложений средств фондов позволит увеличить доходность при безусловном сохранении накопленных средств. Мы считаем, что сегодня это сделать не просто возможно, а необходимо».

Риск появляется не от изменения структуры активов, а от гораздо большей бесконтрольности ОАО, возможности ее банкротства и отсутствия ответственности ОАО по средствам, переданным в доверительное управление. Кроме того, риск появляется из-за того, что Росфинагентство получает право учреждения от имени Российской Федерации других объектов доверительного управления. То есть речь идет о построении цепочки доверительных управляющих, банкротство каждой из которых возможно. Таким образом, в предлагаемой структуре не усматриваются возможности повышения доходности (активы те же, а расходы на управление больше), а риски полной или частичной потери средств предусматриваются.

Далее, воодушевление очень многих по поводу того, что наконец деньги Резервного фонда и Фонда национального благосостоянии будут вкладываться в страну, опровергается самими же авторами закона. Привожу еще одно высказывание Вышковского из того же интервью: «Поскольку мы говорим об управлении средствами, о том, что мы должны их сохранить и преумножить, безусловно, мы не можем не задумываться о сохранности этих средств и о возможности их вывода из активов в случае необходимости, т. е. о ликвидности этих вложений. Естественно, если мы говорим о проектах в РФ, которые по определению связаны с большими рисками именно для средств фондов, потому что они связаны с российским риском, т. е. инвестирование в риск, опять-таки в риск, связанный с российской экономикой, которая пока еще зависима от конъюнктурных изменений на внешних рынках, — это риски повышенные».

А дальше — больше. Если и вкладывать внутри страны, то предполагается это делать только через фондовый рынок и только путем приобретения акций голубых фишек. Но это полный абсурд! Во-первых, нигде в мире государство не играет на своем фондовом рынке. Передача средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в доверительное управление открытому акционерному обществу означает, что вместо использования средств налогоплательщиков для реализации основной функции государства – обеспечения достойной жизни граждан — эти средства будут использованы для игры на фондовом рынке. Налогоплательщик дает деньги государству, чтобы оно их тратило на обеспечение достойной жизни граждан, а не на брокерскую функцию. Во-вторых, если государство собирается за счет средств Фонда национального благосостояния покупать голубые фишки, то неплохо бы вспомнить, что сам ФНБ сформирован из налогов от этих голубых фишек.

Какую цепочку логических рассуждений авторов закона ни продолжить – везде получается полный абсурд. Возможно, поэтому авторы на вопрос, есть ли аналоги в мире, пока еще честно отвечают, что нет.

А есть ли аналоги в мире?

В обосновании целесообразности создания Росфинагентства авторы ссылаются на опыт других стран – Китая, Норвегии, Франции и т. п.

В Китае суверенными фондами является часть золотовалютных резервов страны, которая превысила 3,3 трлн евро. Резервы растут на 300–450 млрд в год в связи с активным сальдо торгового баланса и целенаправленными усилиями правительства по недопущению укрепления юаня. Китайская инвестиционная корпорация была создана в 2007 году и сейчас сумма ее активов свыше $400 млрд. При этом в составе золотовалютных резервов Китая нет средств от налогов и пошлин, а бюджет в Китае дефицитен, и все, что получено от доходов бюджета, направляется в экономику страны. При этом речь не идет о передаче в ОАО средств бюджета или функции управления долгом, как предлагается в проекте нашего правительства.

Китайцы стали активно использовать часть золотовалютных резервов не для размещения в долговые бумаги иностранных государств, а для осуществления скупки активов за рубежом, прежде всего промышленной и транспортной инфраструктуры. Статус акционерного общества позволяет делать это не столь явно, поскольку большинство стран препятствуют инвестиционной агрессии Китая, явно опасаясь за утерю стратегических активов. Все, кстати, кроме Российской Федерации. Уже подписано соглашение между Китайской инвестиционной корпорацией и Фондом прямых инвестиций (куда направлены средства из бюджета, более 100 млрд рублей): эти деньги будут использованы для приобретения российских приватизируемых предприятий.

Есть ли возможность часть золотовалютных резервов направлять на скупку зарубежных активов — вопрос обсуждаемый. Но это может относиться только к золотовалютным резервам ЦБ, которые он формирует через свои инструменты за счет активного сальдо торгового баланса, необходимого для поддержания национальной валюты. Но

направление части средств налогоплательщиков РФ на скупку зарубежных активов, притом что в стране вялый экономический рост, существует огромная потребность в инфраструктуре, жилье, реструктуризации промышленности, — совершенно необъяснимо.

Рассмотрим пример пенсионного фонда Норвегии. В 2006 году он сменил название, ранее назывался Государственным нефтяным фондом. Объем его свыше $525 млрд и используется для выплаты накопительных пенсий. То есть норвежские работающие не должны делать взносы на накопительную часть пенсии: она им будет выплачиваться за счет средств нефтяного фонда. При этом собственно золотовалютные резервы Центрального банка Норвегии невелики и составляют $45 млрд. При инвестировании средств пенсионного фонда косвенно снижается нагрузка на фонд оплаты труда, так как он позволяет иметь достойную пенсию без сверхвысоких страховых взносов. Кроме того, не следует забывать, что формирование суверенного нефтяного фонда в Норвегии стало производиться только после того, как Норвегия достигла первых мест по всем показателям качества жизни, обеспечила создание инфраструктуры, модернизацию и реконструкцию энергетической отрасли... Однако и в Норвегии звучит критика низкой доходности средств пенсионного фонда и положения о том, что эти средства следовало бы вкладывать внутри страны и развивать за счет нефтяных денег инновационные отрасли.

В качестве красивого примера авторы закона ссылаются на Франс Трезор. Но дело в том, что это государственное агентство Франции не является акционерным обществом, а составляет часть министерства экономики и финансов. Оно лишь выведено в отдельную структуру. Связано это с тем, что у Франции, так же как у Германии, теперь нет национального эмиссионного банка, который мог подпечатыванием своей валюты, эмиссией, регулировать кассовые разрывы. Бюджет Франции дефицитный, и после вступления в зону евро страна не имеет возможности использования кредитов ЦБ на финансирование кассовых разрывов, у них теперь новые задачи – минимизация расходов на обслуживание долга при покрытии кассовых разрывов. У них при этом не формируется Резервный фонд, а золотовалютные резервы на 70% обеспечены золотом. А у нас эта задача вообще не стоит, потому что бюджет России профицитный, в остатках всегда лежит 1 трлн, задачи покрытия кассовых разрывов нет. Нам займы вообще не нужны.

Таким образом, недобросовестность авторов проекта присутствует и в жонглировании примерами. Как видно из приведенного выше анализа, в Китае это часть золотовалютных резервов, а не средства резервных фондов, сформированных из налогов и пошлин, кроме того у корпорации нет функций управления долгом. В Норвегии это фонд, сформированный за счет нефтяных денег, но управляется он Центральным банком, используется как пенсионный фонд и не выполняет функций управления долгом. Во Франции агентство является государственным органом, управляет долгом, но не имеет отношения к золотовалютным резервам, а суверенных фондов во Франции нет.

Авторы нашего законопроекта, как всегда, хотят создать монстра с ушами осла, туловищем бегемота и хвостом крокодила.