Цивилизация
После принятия нового закона о некоммерческих организациях, требующего подробного отчета об источниках финансирования, структуре доходов и проведенных мероприятиях, скептики называли столь подробную форму отчета непосильной для небольших организаций. Но оптимисты «третьего сектора» утверждали в ответ, что закон, возможно, катастрофой не станет: некоторая дисциплина в ведении дел необходима, и нужно посмотреть, как НКО буду сдавать отчеты. Ассоциация «Агора» проводит мониторинг взаимоотношений НКО и Росрегистрации. По ее данным, 80% НКО отчетов за 2006 год не сдали, и зарегистрировать организацию с первого раза не могут даже профессиональные юристы, которых среди активистов НКО меньшинство.
Непонятно, получила ли Росрегистрация указание вести себе максимально жестко с НКО или ее сотрудники действуют под влиянием духа времени, но сейчас они осознали, что фильтр непреодолим для большинства организаций. Религиозные общины, написав письмо президенту, добились существенных послаблений. Возможно распространение модели религиозных организаций и на остальные НКО, и это пособ исправить ситуацию. Группа экспертов из МГУ, Высшей школы экономики, Аналитического центра Юрия Левады, Института гражданского анализа, института «Общественный договор», подготовила поправки, принятие которых должно облегчить нынешнее положение третьего сектора.
О том, как действует Росрегистрация и каким способом некоммерческие организации адоптируются к новым условиям, в интервью «Газете.Ru-Комментарии» рассказывает председатель межрегиональной правозащитной ассоциации «Агора» Павел Чиков.
— Павел, на что скорее похожи действия государства в отношении НКО — это атака с целью монополизировать общественную деятельность или это избыток административного рвения?
— Долгое время и еще в 2006 году я думал, что новая процедура регистрации связана с намерением ввести дисциплину в работу некоммерческих организаций и сделать их более современными и ответственными. По итогам работы с несколькими десятками дел НКО в Росрегистрации мое мнение изменилось. Я не считаю, что идет фронтальная атака на НКО, скорее всего, была поставлена задача существенно «обновить их парк» — поднять порог для деятельности НКО, причем настолько высоко, чтобы от 70 до 80% организаций этот порог преодолеть не смогли. Когда поправки, усложняющие порядок отчетности и вводящие существенную долю бюрократизма в деятельность НКО, принимались, видимо, оценивалась доля тех, кто пройдет через сито. Как показывает практика, сейчас об этом можно уже говорить достоверно: 80% НКО, зарегистрированных в России, через это сито не пройдут, поскольку 80% не сдали отчеты по новым правилам о своей деятельности за 2006 год.
— С чем было связано ваше представление о дисциплинирующем влиянии нового порядка и почему оценка изменилась, ведь закон был таким и год назад?
— Первое и самое главное — это отношение специалистов Росрегистрации к НКО, как отделов регистрации, так и отделов контроля. В любых ситуациях они смотрят на НКО как удав на кролика. Когда люди подают документы на регистрацию, то чиновники думают не о том, как зарегистрировать или помочь оформить документы и таким образом помочь людям реализовать право на свободу объединений. Понятно, что люди, регистрирующие НКО, никогда раньше этого не делали. К ним можно относиться по-человечески, дружелюбно. Я регистрировал не одну организацию, но все равно с регистрацией ассоциации «Агора» два года назад у меня возникли проблемы. Даже мне, человеку, который работает в некоммерческом секторе скоро 10 лет, это было непросто.
Когда чиновники проводят проверку, то главная задача найти нарушения. Это достоверно именно так.
В Росреистрации последние два года вводится порочная система отчетности, та самая, с которой долгое время борются, например, в МВД.
Количество протоколов об административных правонарушениях в отношении руководителей организации, количество отказов НКО в регистрации, направленных в суд исков о прекращении деятельности и о ликвидации — это все показатели деятельности Росрегистрации. Раньше регистрационная палата соответствовала своему названию.
Сейчас фактически из конторы, где организации регистрировались, она стала контрольной службой.
Задача поставлена так, чтобы было невозможно зарегистрировать НКО с первого раза. Я гарантирую, что это так. На регистрацию уйдет от шести до девяти месяцев. Барьер был повышен очень существенно. Для того чтобы сейчас заниматься некоммерческой деятельностью, нужно быть большим профессионалом в определенной сфере, а также знатоком бюрократии и government relations. Эта специализация будет в России самой перспективной. Очень глупо, если человек, в отношении которого заведено уголовное дело, будет защищать себя сам. Человек приглашает адвоката.
НКО может пройти проверку, зарегистрироваться, отбиться от исков, только воспользовавшись услугами специалистов, которые стоят очень дорого, и, естественно, НКО они не по карману.
Росрегистрация на глазах превращается в карательный орган. Специалисты учатся контролировать, шерстить, выявлять нарушения. Регионы обмениваются положительной практикой. Такую позицию, как я уже говорил, стимулирует введенная порочная система показателей. При этом сами сотрудники Росрегистрации в регионах в высшей степени непрофессиональны. Скажем, при проверке наших организаций было найдено 5 нарушений, а мы нашли 50 нарушений, допущенных ими в ходе проверок.
— То есть, похоже, НКО существовать по этим правилам не могут.
— Если есть 20% организаций, прошедших регистрацию, то в принципе это возможно. Моя прошлогодняя уверенность в том, что это во многом во благо, базировалась на том, что я оценивал собственные возможности и считал, что ассоциация и ее партнерские организации не без проблем, но фильтр проверок пройдут. А если мы можем пройти, то и другие тоже смогут. Но организации, входящие в ассоциацию, все профессионально юридические. Скажем, комитеты солдатских матерей, которых 300 по стране, в каждой из которых сидят по две-три-четыре пожилые женщины. У них нет ни счета, ни финансирования, но они делают огромную социальную работу.
Они не в состоянии пройти через этот фильтр просто потому, что они не обучены говорить на языке чиновника, понимать, чего те от них требуют.
Чиновники смотрят на мир просто: что бы вы ни делали в течение года, если вы не написали отчет, то, значит, вас нет. Значит, есть основания для обращения в суд с иском о прекращении деятельности. Чиновнику безразлично, действует организация фактически или нет, ему важно, отчитывается она или не отчитывается.
Здесь происходит системная подмена понятий. Создается практически непреодолимый барьер для реализации права граждан на объединение.
— Как может развиваться ситуация?
— Боюсь, к концу года нас ждут тысячи исков о прекращении деятельности и ликвидации некоммерческих организаций. Сама Росрегистрация понятия не имеет, сколько НКО она зарегистрировала. Руководитель ФРС Сергей Васильев в интервью российской газете оценил число НКО от 182 до 203 тысяч. Часть организаций были зарегистрированы и находились на учете в налоговой инспекции, и к концу года они должны числиться за Росрегистрацией. То есть общее число НКО к концу года составит около 300 тысяч. Смело можно сказать, что 80%, то есть 240 тысяч, не соответствуют требованиям, предъявляемым законодательствам к деятельности НКО. Если законодательство не будет смягчено к 2008 году, останется не больше 60 тысяч организаций.
Организации уйдут под нож не потому, что они занимаются экстремистской деятельностью или финансируют терроризм, а потому, что они не соответствуют реалиям времени.
Выжить можно: нанять вместо одного бухгалтера двух, нанять офис-менеджера, три раза в год нанимать юриста, но для этого нужны ресурсы. Но в настоящее время у НКО в России экономический фундамент отсутствует. Устойчивые организации финансируются либо окологосударственными структурами, либо бизнесом, лояльным государству. Другого нет. Немногие иностранные благотворительные фонды, которые финансируют НКО из-за рубежа, испытывают давление и дискредитируются.
Так что среди выживших 60 тысяч будут те, кто финансируется государством либо лояльным государству бизнесом.
Способны пройти через барьер такие организации, как «Мемориал» или Московская Хельсинкская группа, но вряд ли против них будут предприниматься специальные шаги. С таким темпом проведения проверок, на который сейчас выходит Росрегистрация, до 15 тысяч в год, из оставшихся 60 тысяч половина будет проверена через два года. Я еще не встречал ни одной проверки, которая бы не закончилась установлением факта нарушений.
То есть через два года на половину организаций будет собран компромат.
Если организации в течение года будет вынесено 2 предупреждения, то она окажется на крючке из-за угрозы прекращения деятельности. Слава богу, пока мы видим, что судьи не идут на поводу у Росрегистрации. Мы в суде отстояли все организации, дела которых вели, причем вытаскивали даже уже ликвидированные. На суд есть надежда, но в целом картина получается мрачная. Сейчас отчеты сдали от 15 до 30%, а несданный отчет означает закрытие. Причем налоговая служба относится к НКО совершенно нормально, ее сотрудники ведут себя менее жестко. Может, это происходит оттого, что ФНС относится к Минфину
Росрегистрация же относится к Минюсту, и руководят этими структурами бывшие прокуроры.
— Какими могут быть возможные способы адаптации?
— Во-первых, существенно возрастет число общественных объединений, действующих без регистрации. По закону это возможно. Мы проводили «круглый стол» для некоммерческих организаций, на котором руководители говорили о том, что они спокойно действуют без регистрации, минуя все описанные препоны. Во-вторых, я думаю, в конце этого — начале следующего года поднимется волна, связанная с послаблениями. Чиновники поймут, что они слегка перегнули палку и их деятельность чревата серьезными негативными последствиями, в том числе репутационными. Послабление может быть, например, таким же, как для религиозных организаций — больше времени на подготовку отчета и проще отчеты… Кроме того, будет развиваться рынок услуг для НКО, как платных так и бесплатных. Если у нас в работе год назад было два-три дела, связанных с регистрацией, то сейчас уже 30–40.
Но повторю, что в принципе какой-то смысл в нововведениях был. Руководители стали впервые задумываться о том, чтобы вести элементарное делопроизводство, переписку с госорганами, и о том, что было бы неплохо изучить закон об НКО. Если опросить руководителей, то не больше 10% читали этот закон, что не совсем правильно.
Беседовал Евгений Натаров
