Бюджет-2016: как свести концы с концами

Правительство борется с бюджетными проблемами, сокращая расходы, а не наращивая госдолг

Петр Орехин 19.01.2016, 12:06
Shutterstock

Правительство сократит расходы бюджета в этом году по незащищенным статьям на 10%. Но если нефтяные котировки не вернутся хотя бы к $40 за баррель, придется резать еще, а также активнее тратить резервы, которые, по мнению министра финансов Антона Силуанова, могут быть полностью исчерпаны уже в этом году. «Газета.Ru» разбиралась, какие источники покрытия дефицита есть у правительства.

«Сократим расходы бюджета!» — под таким девизом в последнее время проходят выступления и общение с прессой министра финансов Антона Силуанова. На днях он дал интервью сразу двум федеральным каналам, в которых сообщил, что планируемое сокращение части бюджетных расходов на 10% нельзя назвать секвестром, а «все социальные обязательства будут выполнены». Предполагается сэкономить 500–700 млрд руб.

Экономию поддерживает премьер-министр Дмитрий Медведев. «Мы будем смотреть, какие расходы нужно подсократить, причем теперь уже, к сожалению, существенно подсократить, не так, как мы это делали совсем недавно», — сказал он на недавнем совещании в Горках.

Проблема бюджета очевидна: он сверстан из расчета $50 за баррель и среднегодового курса в 63,3 руб. за доллар, то есть рублевая стоимость барреля должна составить 3165 руб. Сейчас этот показатель составляет около 2100 руб. На нефтегазовые доходы в текущем году должно было прийтись около 45% общих поступлений.

Дефицит бюджета на этот год запланирован в размере не более 3% ВВП, или 2,4 трлн руб. (доходы — 13,7 трлн руб., расходы — 16,1 трлн руб.).

Если среднегодовые цены на нефть останутся на нынешнем уровне, выпадающие доходы бюджета составят около 3 трлн руб., полагает Антон Силуанов. В такой ситуации есть риск проесть уже в этом году все резервы (в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния на начало года находилось 3,641 трлн руб. и 5,227 трлн руб. соответственно).

Экс-министр финансов Алексей Кудрин считает, что при ценах на нефть в районе $30–35 дефицит бюджета превысит 5% ВВП. Александра Суслина из Экономической экспертной группы оценивает дефицит в 4,2 трлн руб. (5,5% ВВП) при цене барреля в $35 и в 6 трлн руб. (8% ВВП) — при $25.

Для увеличения эффективности фискальной системы на днях было принято решение о передаче Минфину контроля не только над налоговиками, но и над таможенниками и сборами с алкогольной продукции (ЕГАИС).

Ключевым моментом для бюджета будет то, как поведут себя ненефтегазовые доходы. В прошлом году именно более высокие, чем ожидалось, поступления от несырьевых секторов помогли собрать на несколько сотен миллиардов рублей больше. Особенно впечатляющим выглядел рост прибыли. По данным Росстата, в январе – октябре 2015 года сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) организаций (без субъектов малого предпринимательства, банков, страховых организаций и бюджетных учреждений) составил 7,566 трлн руб., что на 44% (2,316 трлн руб.) больше, чем за аналогичный период 2014 года. Такую прибыль, несмотря на сокращение потребительского спроса (на 9,3% за 11 месяцев) и спад экономики (на 3,8%), помогла получить девальвация рубля и инфляция. Останутся ли прибыли хотя бы на уровне 2015 года или пойдут вниз, предсказать сложно.

При прогнозируемых масштабах дефицита бюджета придется или еще больше резать расходы (Антон Силуанов говорит, что сокращение на 20% уже будет весьма болезненным), или искать дополнительные источники пополнения госказны.

Повышение налогов неизбежно

В условиях нехватки доходов вероятным шагом является повышение налогов. Такую политику используют, в частности, Греция и Украина по рекомендации (точнее, требованию) МВФ и международных кредиторов. Однако в условиях рецессии повышение налогов всегда ведет к ее углублению, что и доказывает пример этих стран.

Российские власти неоднократно заявляли, что налоги повышать не собираются. Но де-факто это повышение постоянно идет. Например, за счет перехода на исчисление налога на недвижимость по кадастровой стоимости. В конце прошлого года было принято решение о приостановлении налогового маневра для нефтяных компаний, который подразумевал снижение экспортных пошлин и повышение налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В этом году пошлины понижаться не будут, и это принесет бюджету дополнительно пару сотен миллиардов рублей. Для «Газпрома» отдельно был повышен НДПИ. Нефтегазовый сектор останется под прессингом и в дальнейшем, и вполне вероятно, что новое повышение фискальной нагрузки на него может быть возложено уже в первом полугодии этого года.

Налоги на остальной бизнес и население повышаться в этом году все же не будут. Но Алексей Кудрин полагает, что если не сокращать расходы бюджета (прежде всего — на оборону и нацбезопасность) и не проводить структурные реформы (в частности, повышать пенсионный возраст), то увеличение налоговой нагрузки неизбежно.

«Я думаю, этого не избежать, скорее всего, мы стоим, я просто не вижу других путей, перед повышением налогов. Это тоже неприятная новость», — сказал он, выступая на прошедшем недавно Гайдаровском форуме.

Большая распродажа

Если повышение налогов — вопрос более отдаленного времени, то от приватизации доход можно получить очень быстро. Антон Силуанов уже несколько раз заявлял, что считает возможным продажу в этом году пакета акций «Роснефти» в размере 19,5% (всего у государственного Роснефтегаза в собственности 69,5% акций). Он также не исключил, что могут быть приватизированы и пакеты акций госбанков — Сбербанка и ВТБ (у государства 52,3% и 60,9% акций соответственно).

Про банки недавно говорил и министр экономического развития Алексей Улюкаев.

«Я считаю, что мы должны вернуться к вопросу приватизации наших крупнейших банков — Сбербанка и ВТБ. Очень качественные активы, которые привлекательны во всем мире», — сказал Улюкаев.

В конце прошлого года за приватизацию Сбербанка высказывался и его глава — Герман Греф. Он полагает, что Банк России — держатель контрольного пакета — должен оставить у себя 25%, а остальное можно продать частным инвесторам.

Еще один кандидат на продажу — «Аэрофлот» (51,2% в госсобственности). Но пока на его акции нет претендентов, говорит председатель совета директоров авиаперевозчика Кирилл Андросов. «Говорить о том, что сегодня есть какой-то ярко выраженный готовый покупатель на пакет «Аэрофлота», я бы вряд ли стал. Для меня это не очевидно», — отмечает он и добавляет, что компания готова к приватизации в «любой момент» и в «любой из форм».

Но все эти сделки — возможные, решения ни о размерах приватизируемых пакетов, ни о форме продажи пока не приняты. Пока есть только одно принципиальное решение (хотя и без деталей) о приватизации крупной компании: в 2016 году планируется продать пакет акций «Совкомфлота». Предполагается заработать на этой операции 12 млрд руб.

В целом за два года Минфин ждет поступлений от продажи госактивов в сумме 1 трлн руб. Осуществлять приватизацию будет уже новый глава Росимущества. Прежний руководитель ведомства — Ольга Дрегунова — должна покинуть свой пост в феврале.

С приватизацией, правда, есть одна проблема. В силу кризиса котировки компаний находятся на минимальных уровнях, и продавать придется задешево.

Например, исходя из капитализации на ММВБ, стоимость всех госпакетов «Роснефти», ВТБ, Сбербанка и «Аэрофлота» на настоящий момент составляет всего около 3,2 трлн руб. 19,5% акций «Роснефти» стоят примерно на 20 млрд меньше 500 млрд руб., которые хотело бы получить за них правительство.

Впрочем, если у федерального бюджета возникнет реальная напряженность с деньгами, то приватизация пойдет быстрыми темпами. Тем более что Минфин и Федеральная антимонопольная служба полагают, что государства в экономике должно быть как можно меньше.

Занимать с осторожностью

Покрыть дефицит бюджета можно и за счет наращивания госдолга. В 2016 году его чистый прирост (заимствования минус погашения) должен составить 300 млрд руб. Минфин, ЦБ и часть экспертного сообщества уверены, что наращивать долг для финансирования бюджетных расходов не стоит.

«Госдолг в национальной валюте — базовый финансовый инструмент для любой страны, он активно используется центральными банками в кредитно-денежной политике, а также в банковском и финансовом регулировании. Но эти функции госдолг может исполнять только в ситуации, когда бюджет является сбалансированным и государство способно обслуживать свои обязательства, не прибегая к дефолтам и печатному станку», — считает первый заместитель председателя Банка России Ксения Юдаева.

На ее взгляд, совокупный внешний и внутренний госдолг не должен превышать 25–30% ВВП. Сейчас его уровень составляет около 15% (7,16 трлн руб. — внутренний долг, $50,13 млрд — внешний, данные Минфина).

Алексей Кудрин отмечает, что за последние годы госдолг уже существенно вырос. «Государственный и частный долги должны расти в период кризиса, но до определенного уровня, который мы должны контролировать».

«Для частного долга есть запас, для государственного — небольшой», — полагает он.

Эксперты полагают, что наращивание госдолга из-за де-факто закрытых внешних рынков ведет к вымыванию из экономики средств на инвестиции, что негативно отражается на перспективах выхода из рецессии. В то же время в прошлом году одними из основных покупателей российских ОФЗ были иностранцы, то есть из отечественной финансовой системы деньги не изымались. Кроме того, не стоит забывать, что банки могут получить рефинансирование в ЦБ под залог гособлигаций.

Другая норма

В то же время опыт других стран (прежде всего — ЕС) показывает, что можно годами существовать с дефицитным бюджетом и высоким уровнем госдолга, показывая при этом рост экономики.

Так, с 2003 года госфинансы 28 стран ЕС ни разу не были профицитными или сбалансированными. Дефицит бюджета в 2014 году составил 3% ВВП, или €418,885 млрд (здесь и далее — данные Eurostat). Наибольшего значения дефицит достигал в 2009 году — 6,7%, наименьшего — в 2007-м (0,9%). Идентичная картина наблюдается и в еврозоне (19 стран), хотя там показатели дефицита чуть меньше: 2,6% — в 2014 году, 6,3% — в 2009-м и 0,6% в 2007-м.

В 2014 году только четыре (!) страны ЕС имели профицит: Германия, Эстония, Дания и Люксембург. При этом Германия, локомотив евроэкономики, с 2003 года всего два раза сводила свои финансы в ноль или с плюсом (по предварительным данным, в 2015 году страна также показала плюс). У 11 стран ЕС в 2014 году дефицит бюджета превышал 3% ВВП. В этом списке не только привычные аутсайдеры вроде Кипра, Португалии и Греции, но и такие страны, как Великобритания, Бельгия, Франция, Польша. У Великобритании дефицит составлял 5,7% ВВП, и с 2003 года он всего один раз опускался ниже 3% (в 2006 году было зафиксировано 2,9%). У Польши дефицит в 2014 году был равен 3,3%, и эта страна также ни разу не верстала сбалансированный бюджет за рассматриваемый период.

Хронический дефицит сопровождается постоянным ростом госдолга — с 60,7% ВВП в 2003 году до 86,8% в 2014-м (28 стран ЕС) и с 68,1 до 92,1% (19 стран еврозоны). В денежном выражении в 2014 году долг ЕС составлял €12,118 трлн (почти плюс 6 трлн к 2003 году), на еврозону приходилось €9,308 трлн (плюс €4 трлн к 2003 году). Госдолг Германии, Франции, Италии и Великобритании — выше €2 трлн на каждого и составляет от 74,9% ВВП (Германия) до 132,3% (Италия). Британия при этом увеличила свои обязательства с 2003 года более чем в три раза.

Но вот что важно: дефицит бюджета и рост госдолга сопровождались ростом экономики. За период с 2003 года ВВП ЕС сокращался всего дважды — в 2009 и 2012 годах (еврозона «зацепила» еще 2013-й). В Польше вообще ни разу не было рецессии. Для Германии неудачным был лишь 2009 год, в Великобритании минус был зафиксирован в 2008–2009 годах.

Естественно, что опыт Евросоюза не может и не должен быть полностью перенесен на российскую почву. Однако вряд ли стоит пытаться быть «святее папы Римского» и демонстрировать рыночный фундаментализм в ситуации многофакторного кризиса.

ЦБ теоретически мог бы последовать примеру регуляторов США, ЕС, Англии, Японии и запустить программу количественного смягчения, подразумевающего выкуп с рынка ценных бумаг. Впрочем, руководство Банка России, Минфин и поддерживающее их экспертное сообщество (та его часть, которую принято называть «либералами») полагают, что такая эмиссия приведет лишь к росту инфляции.

Очевидно, что основным инструментом борьбы с дефицитом будет все же сокращение расходов, а не приватизация и госдолг. И слово «секвестр» (казалось, навсегда оставшееся в 90-х годах прошлого века) снова станет обыденным.