Цивилизация
— В чем, на ваш взгляд, функция парламента в нынешней системе государственной власти? Зачем вообще нужна Госдума и что она делает?
— В открытой политической системе, где существует прямая связь между властью и избирателем, двигателем является политическая конкуренция. В закрытой и полузакрытой системе вроде нашей вместо политической конкуренции имеется межведомственное и внутриведомственное соперничество — то, что поэтически называется борьбой кланов. Такая политическая система не будет адекватно воспринимать заботы сообщества, поскольку не зависит от общества. Но она будет отзываться на запросы инсайдеров.
То есть мы имеем бюрократию, разговаривающую с самой собой, посылающую сигналы самой себе, ведущую борьбу внутри себя.
Но на данном этапе система устроена так, что полностью никто победить никого не может. Все игроки, которые допущены к процессу принятия решений, достаточно мощные. Те, кто мог быть удален из этого круга, за последние 15 лет уже удалены. Это придает нашей системе определенного рода стабильность. Кланы уравновешивают друг друга: они постоянно борются, но по законам системы никто никого не в состоянии полностью победить.
Парламент по своей природе всегда будет более публичен, чем любая другая ветвь власти. Там просто физически много народу: каждый депутат хочет иметь доступ к СМИ, как-то проявить себя. Парламентские заседания открыты, парламентская документация доступна.
Если у нас вместо избирателей имеется коллективная бюрократия, то она и приходит в парламент, чтобы решать там проблемы между собой. Но даже такой процесс принятия решений будет более публичен, чем обычный закулисный сговор внутри, скажем, структур исполнительной власти или силовых и правоохранительных органов, которые полностью отрезаны от дневного света. Пока еще это демократия для своих: то, что называется «демократия баронов». Но даже это лучше, чем прямая автократия, в которой нет ни парламента, пусть и подконтрольного, ни многопартийности, пусть и декоративной.
— Чем нынешняя Госдума, прозванная «бешеным принтером», отличается от парламентов прошлых созывов?
— Наш парламент имеет прозвище не только «бешеного принтера», но и «резиновой печати» — исполнителя воли правительства и президента. Предполагается, что правительство и президент вносят проекты, а Дума просто утверждает их.
Полностью эта картина никогда не соответствовала действительности. Но в течение двух прошлых созывов — четвертого и в особенности пятого — эта модель была наиболее приближена к реальности. В четвертом созыве «Единая Россия» впервые получила большинство, 223 места, если быть точным, при 226 голосах, необходимых для принятия большинства парламентских решений. Понятно, что недостающие 3 голоса легко набираются среди лояльных власти депутатов других фракций. Чем отличался пятый созыв? Парламентские выборы 2007 года проходили только по спискам, по партийным спискам без одномандатников. Порог прохождения для партий был поднят с 5 до 7%.
Были запрещены избирательные блоки — в выборах участвовали только федеральные политические партии. В результате «Единая Россия» получила не просто большинство, а конституционное большинство — 315 голосов. Необходимость какой-либо координации, переговоров или согласований для проведения любого решения отпала.
Это были, так сказать, «золотые» путинско-медведевские годы, годы максимального расцвета вертикали власти, как ее обычно понимают. Законотворческий процесс выглядел так: среди проектов, которые стали законами, самая большая доля была правительственных инициатив. Они принимались достаточно быстро, с минимальным количеством изменений. Другие проекты, имеющие хорошие шансы на принятие, вносились руководством «Единой России» и руководителями комитетов. По списку инициаторов всегда можно было понять, какова будет судьба проекта.
Шестой созыв выбирался по тем же правилам, но по ряду политических факторов, ключевыми из которых стали протесты 2011–2012 годов, стал совершенно другим. Депутаты оказались в очень нестабильной ситуации. Поток законопроектов значительно вырос. Количество инициаторов возросло. Грубо говоря, вносят все, кому не лень.
В общем числе принятых законов увеличился процент депутатских. Выросла доля проектов, принимаемых за очень короткий срок. Стало больше нарушений регламента. Нормы, которые заставляют оставлять 30 дней между первым и вторым чтениями, не соблюдаются. Легко понять, когда президентский проект о присоединении Крыма принимается за три дня. Но когда пакет поправок к закону о рекламе, инициированный депутатом «Справедливой России» Зотовым, запрещающий среди прочего кабельным каналам размещать рекламу, принимается за 11 дней, причины этого уже чуть менее очевидны.
— В чем главное отличие этой Думы?
— Дума становится ристалищем, на котором «благородные рыцари» преломляют копья, и это происходит с гораздо большей частотой и публичностью, чем раньше. Различные акторы, группы интересов приходят в Думу, чтобы провести свою повестку.
— Как устроена система лоббизма?
— Представим ситуацию. Я ведомство, и у меня много законотворческих идей. Что я делаю, чтобы их провести? Пишу проект и вывешиваю его на сайте «Единая база раскрытия нормативных актов» для обсуждения. После этого я со своим проектом иду на правительственную комиссию по законопроектной деятельности. Это внутренний орган аппарата правительства, которым руководит один из вице-премьеров. Там меня встречают другие представители ведомств. Начинается обсуждение. Выходит, например, Минфин и говорит: ваша инициатива нам не нравится. Что делать, чтобы не проиграть? Я иду со своей инициативой к депутатам. Депутат имеет право внести любой проект без всяких предварительных обсуждений. А дальше я уже попадаю в общее публичное конкурентное поле. Процедура проще — шансов больше.
— Кто этим пользуется чаще всего?
— Это особенно актуально для Следственного комитета, Центрального банка, прокуратуры. Все эти ведомства не имеют права законодательной инициативы, но имеют много мыслей и желаний в сфере законотворчества.
— А как насчет личных инициатив депутатов, часто скандальных, но малопроходимых?
— Есть теория, популярная в кругу инсайдеров, что, когда в администрацию президента пришел Вячеслав Володин (первый замглавы АП), он дал депутатам больше свободы, и они стали инициировать кто во что горазд. Собственно говоря, тогда и появилось определение «бешеный принтер».
Но хочу сказать, что у нас есть тенденция приписывать тому или иному бюрократу то, что является на самом деле следствием объективных факторов.
Дело не в том, что Володин больше любит депутатов, чем Сурков (прежний куратор внутренней политики в АП). Дело в том, что приближаются выборы. Они будут проходить по новому закону, по смешанной системе, в целом по более либеральным правилам. Депутатам нужно обращать на себя внимание как своих кураторов в руководстве партий и кремлевской администрации, так и широкой общественности и медиа.
Не важно, разрешит Володин это или запретит, они все равно будут этим заниматься. Есть ряд депутатов, которые бесконечно этим заняты, их имена у всех на слуху. В основном это элдэпээровцы, а у единороссов есть депутат Евгений Федоров. Часто дело не доходит даже до внесения законопроекта. Последнее время появился оригинальный жанр: СМИ информируют общественность о законопроекте, который депутат только намеревается внести. При этом появляется заголовок, например, такой: «Дума запретит россиянам смотреть в окно».
Поток таких «законопроектов» будет возрастать. Это ровно то, чем выглядит, — попытка привлечь к себе внимание.
— Есть еще версия, что такие идеи появляются для того, чтобы посмотреть, какой будет реакция в обществе или группах влияния.
— По своему опыту скажу, что в реальности происходит совершенно противоположное. Депутат, который жаждет общественного внимания, пытается угадать, откуда и куда дует ветер. Он вносит нечто, как ему кажется, соответствующее тенденции, как он ее понимает.
Когда на самом деле принимаются решения, которые должны быть проведены через Госдуму, никакой обкатки перед этим не происходит. Они принимаются быстро, внезапно, появляются, когда никто их не ждет. Наше правило подготовки государственного решения — это секретность и неожиданность.
— Но разве такой пиар не дискредитирует депутата?
— Если проект депутата не будет принят и даже не дойдет до первого чтения, то он всегда может сказать, что его выдающиеся народные инициативы давит проправительственное большинство или кто-нибудь еще.
С другой стороны, если он сам член проправительственного большинства, то он, конечно, гораздо более связан в своих действиях. Он хочет продолжать быть депутатом, хочет попасть в новый созыв. Лучше всего попасть, конечно, в партийный список, потому что это гарантированный билет в новую Думу. Для этого нужно, с одной стороны, решение руководства партии, с другой — решение администрации президента.
— И как они «выбирают» депутатов?
— Посмотрим, например, на рейтинги Фонда ИСЭПИ Дмитрия Бадовского. С одной стороны, они вычисляют эффективность действующих депутатов, с другой — составляют списки неких публичных фигур, которые могли бы быть одномандатниками. Чтобы стать одномандатником, нужно иметь некоторые публичные способности, ибо избирательная кампания в округе предполагает торговлю собственной физиономией, а не только партийным брендом.
Для списочников критерии несколько другие. Они не обязаны быть публично эффективны, но должны быть полезны для партии и администрации в качестве депутатов.
Эту полезность как раз определяет законотворческая эффективность, то есть умение подписаться под ценным законопроектом и провести его. Если в конце созыва выяснится, что депутат внес 135 проектов, но ни один не был принят, это снижает его шансы на попадание в новый список. Поэтому статусные депутаты осторожны в деле подписания и внесения инициатив.
— Каким вы видите парламент следующего созыва, чем он, по вашим прогнозам, будет отличаться?
— Я очень рассчитываю, что следующий созыв будет разнообразнее нынешнего, что в нем будет больше фракций и ни одна фракция не будет обладать пакетом из 226 голосов (простое большинство). Это очень бы повысило качество законотворческого продукта и просто уменьшило вал новых законов, что уже будет очень неплохо.
Сейчас любой человек может обнаружить себя правонарушителем — просто потому, что правовая среда меняется слишком быстро и непредсказуемо. Если в следующем созыве окажется, что проводить законы станет труднее, это уже будет большим общественным благом.
Федеральный закон не способ реагирования на вызовы дня. У исполнительной власти достаточно инструментов для ответа на любую чрезвычайную и нечрезвычайную ситуацию. Поэтому когда говорят: мы должны срочно принять новый закон, иначе все погибнет, — это почти всегда неправда. Федеральный закон — инструмент широкого применения, он касается не конкретных случаев, а общих принципов.
— Насколько я знаю, подобные надежды вы связываете именно с одномандатниками. Откуда уверенность, что они будут более независимы?
<1>
— Списочники знают, кому они обязаны своими мандатами. Они знают, что на их месте мог быть кто угодно. Любой пень березовый на проходном месте в партийном списке автоматически становится депутатом.
Одномандатник — товар штучный. Это человек, который прошел через реальные выборы. Пускай ему помогали, у него был административный ресурс, может быть, даже всех его конкурентов повыкидывали, но он хотя бы ходил своими ногами, своими ушами слушал, своим ртом разговаривал. Придя в Думу, он уже ощущает себя иначе. Его ценность для партии гораздо выше. У него труднее отобрать мандат. Списочника легко уговорить или запугать: он сдает мандат, на его место автоматически приходит следующий в списке.
А что вы сделаете с одномандатником? Вот он пришел в Думу, записался в прекрасную фракцию «Единая Россия», а потом говорит: я не хочу за это голосовать, хочу за другое. Или я придумал дивной красоты законопроект, буду его вносить. Что вы ему скажете? Сдавай мандат?
— Разные аргументы можно найти для депутата… Вплоть до уголовного расследования.
— Вы не можете в своей собственной фракции бесконечно заводить уголовные дела на депутатов. А если человек сдает мандат, вам нужно проводить новые выборы в этом округе, а вы уже потратили на это жуткое количество денег и ресурсов. Плюс у нас не так много людей, которые одновременно лояльны и в состоянии выиграть одномандатные выборы. Посмотрим, как с ними потом будут иметь дело в уже сформированной палате.
