Модернизация Путина

— 18.03.08 13:17 — ТЕКСТ: ЛЕОНИД ПОЛЯКОВ, ЗАМДЕКАНА ФАКУЛЬТЕТА ПОЛИТОЛОГИИ ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ ЭКОНОМИКИ, ОДИН ИЗ АВТОРОВ НОВОГО ШКОЛЬНОГО УЧЕБНИКА «ОБЩЕСТВОЗНАНИЕ» ФОТО: ЮРИЙ МАРТЬЯНОВ/КОММЕРСАНТЪ

Итоги двух сроков президентства Владимира Путина – самый остродебатируемый в российской и зарубежной публицистике сюжет. Из всего сказанного и написанного на эту тему можно выделить несколько тезисов, бесспорность которых признают как критики, так и апологеты путинской восьмилетки.

Первый такой тезис, или константа, – объяснение феноменального спурта Путина с августа 1999 г. по март 2000 г. «второй чеченской войной».

Вторая константа – объяснение невероятной «живучести режима» постоянно растущими ценами на энергоносители.

Третья – признание успешного (относительно 90-х) экономического развития страны при существенном регрессе (относительно тех же 90-х) политического режима. Ряд экспертов формулирует этот аспект путинского президентства как стратегию «авторитарной модернизации». При этом «модернизация» (то есть некоторый прогресс) подразумевается экономическая, а «авторитаризм» (то есть некоторый регресс) – как феномен политический.

Прощание с «авторитаризмом»

Впрочем, если бы действительно политическое наследие президентства Путина можно было описать формулой «авторитарная модернизация», то это была бы, без сомнения, констатация колоссального успеха.

Еще в 1989 году политологи Игорь Клямкин и Андраник Мигранян парадоксально утверждали: прогресс СССР на пути к демократии и рыночной экономике неизбежно пролегает через период авторитаризма.

Если исключить 1992–1993 гг. как период «холодной гражданской войны» (с «горячей» фазой в октябре-93) и 1994–1999 гг. как фазу адаптации (а потому и высокой нестабильности) новой политической системы, то мы получаем президентство Путина именно как реализацию этой гипотезы. С неизбежным выводом о том, что это прогрессивное президентство, ведущее нас к «демократии» и «рынку».

Но не все так просто и очевидно. Сторонники этой гипотезы говорят об «авторитаризме» как об одном из ключевых объяснительных понятий. Но изобретенный американской политической наукой термин никак не может объяснить российский политический процесс и даже полностью его искажает. Под «крышей» «авторитаризма» объединяют такие разные режимы, как «абсолютные монархии», «коммунизм», «диктатуры», «охлократии» (mob rule), «фашистские государства», «деспотии», «военные автократии» (или «милитархии»), «теократии» и даже «авторитарные демократии».

Представляется поэтому совершенно бесплодной и даже контрпродуктивной попытка обсуждать итоги путинского президентства в парадигме «авторитаризм – демократия». Вместо этого имеет смысл говорить об итогах Путина с точки зрения решения ключевой задачи политического развития России, а именно – ее политической модернизации.

Итоги до Путина

Доставшееся нам советско-коммунистическое политическое наследие было глубоко архаичным. И в этом смысле задача политической модернизации, вставшая перед Россией в посткоммунистический период, функционально (а во многом и структурно) совпадала с аналогичной задачей построения современных политических систем в бывших колониях западных держав.

Со всеми характерными для такого периода в такого типа странах кризисами. Опыт показывает, что современная политическая система в любой стране может возникнуть только тогда, когда ее институты покажут свою способность эффективно их разрешать.

А кризисное наследство, полученное вторым президентом России, могло кого угодно повергнуть в шок.

В августе 1999 года страна столкнулась с интервенцией международного терроризма с территории «независимой Чечни» на территорию Дагестана. Кризис идентичности заявил о себе в усилившихся общественных дебатах о необходимости защищать территориальную целостность страны. В общественном мнении усилились голоса, предлагавшие отказаться не только от Чечни, но и от всего Северного Кавказа.

Последние месяцы президентства Бориса Ельцина стали свидетелями едва ли не отрицательной легитимности не только главы государства, но и всего политического режима. Не случайно с таким облегчением была воспринята обществом добровольная отставка первого президента в канун Нового года.

Кризис проникновения – то есть эффективности центральной власти – достиг предельных масштабов. Фактически не только отдельные субъекты федерации, но даже целые регионы существовали в режиме полулегальной автономии. Центр сохранял видимость единства лишь с помощью механизма трансфертов и субвенций, полностью утеряв и политический (над властями субъектов федерации), и управленческий контроль (над собственными территориальными органами).

Государственная машина к концу 90-х превратилась в конгломерат ведомств, каждое из которых выполняет заказы «игроков», использующих политическую систему в режиме реализации собственных, прежде всего, экономических и – неизбежно – властных интересов.

Кризис политического участия достиг максимума. В стране практически ежедневно где-нибудь проходили выборы всех уровней власти. Градус политической мобилизации населения был таков, что вполне допустимо говорить о своеобразной электоральной «перманентной революции». Внешне Россия представляла собой тотально демократическое государство, но, по сути, весь набор властных институтов действовал в предельно отчужденном режиме, обслуживая интересы федеральной, региональной и локальной элит.

Наконец, кризис распределения общественных благ достиг своей кульминационной точки. Не только уровень зарплат, пенсий и всех социальных пособий, но и многомесячная их невыплата превратили огромное большинство населения России в идеальную «смесь», готовую к разрушительному социальному взрыву. Стремительный рост популярности коммунистов и левопопулистского (с акцентом на сепаратистский автономизм) блока ОВР летом и в начале осени 1999 г. явно предрекал если не левый парламентско-президентский переворот, то уж крутой «левый поворот».

Усугубляло ситуацию и отсутствие хотя бы примерных методик разрешения комплексных системных кризисов. Однако ретроспективно можно восстановить алгоритм преодоления мультикризисной ситуации, разработанный и последовательно примененный путинской администрацией.

Антикризисный менеджемент

Первым решением Путина стало возвращение Чечни в состав федерации.

Это был ясный сигнал любым силам, которые могли бы рассматривать постсоветскую Россию как некое переходное состояние к дальнейшей фрагментации по модели распада СССР. Почти параллельно была введена система семи федеральных округов. Смысл замены системы полпредов в каждом субъекте федерации на семь президентских полпредов состоял в том, чтобы создать условия для интегрирования нескольких территориально близких субъектов в бесспорно данную регионально-культурную и экономическую общность. «Окружная» идентичность – нечто более близкое, ощутимое и практичное для людей, нежели абстрактная идентичность государства, которое довольно часто заставляет сомневаться в том, что оно вообще есть.

Федеральные округа создали предпосылки для повышения уровня легитимности центральной власти и всей политической системы в целом. Основная функция полпредов состояла в том, чтобы унифицировать российское правовое пространство, избавить его от всех тех проявлений сепаратистского автономизма, который принял формы нелегального правотворчества в 90-е годы. В конституциях и уставах многих субъектов федерации, в нормативно-правовых актах региональных властей накопилось несколько тысяч положений, прямо или косвенно противоречивших Конституции РФ и федеральному законодательству. В результате граждане России нередко сталкивались с тем, что их жизнь фактически регулируется не общефедеральным законодательством, а региональными властными решениями.

Работа по унификации правового пространства в России, осуществленная полпредами, принесла плоды. Уровень легитимности федеральной власти – особенно президентской – в 2000–2002 годах повысился на порядок и с тех пор не понижается. По-прежнему существует заметный отрыв (как показывают исследования ВЦИОМ) в уровнях доверия между институтом президентства и другими властными институтами, но в целом система за период путинского президентства стала заметно легитимнее.

Удар по кризису эффективности власти был нанесен путем реформы Совета федерации.

Итоги 90-х привели к тому, что фактически федеральная территория в России свелась к некоему аналогу «федерального округа Колумбия» в США. Площадка реального влияния федерации сузилась до пределов московского Садового кольца, внутри периметра которого располагается Кремль и почти все министерства и ведомства. За счет почти постоянного присутствия в столице президентов бывших автономий и губернаторов краев и областей, которые заседали в Совете федерации, начало происходить «отмирание» представительств федеральных ведомств на местах. Все ключевые (бюджетные и властно-политические) решения принимались в центре. Но таким образом, что с каждым решением центр сокращал свое реальное присутствие в федерации.

В результате реформы, предпринятой Путиным, в течение двух лет все президенты и губернаторы, а также главы региональных законодательных собраний были возвращены в свои субъекты. А в Совет федерации стали избираться на заседаниях региональных заксобраний представители исполнительной и представительной власти субъекта. По большей части это оказались политики и представители бизнес-элиты федерального уровня. Но именно это и помогло простроить новый формат отношений федерации и субъектов.

Координацией присутствия центра в регионах занялись президентские полпреды в семи федеральных округах. Тут особенно наглядно проявились выгоды нового административного деления. В ельцинской модели полпредства в каждом регионе было заложено неизбежное противоречие. Полпред в субъекте федерации либо конфликтовал с его главой, либо подпадал под его влияние. В обоих случаях это негативно сказывалось на отношениях «регион – центр». В новом формате семь полпредов выступают как семь «мини-президентов». Они не привязаны ни к одному из субъектов округа (территориальное присутствие в тех или иных субъектах имеет, скорее, символическое значение) и выполняют не только функцию представительства центра (проникновения), но и функцию интеграции всего властного механизма российской политической системы.

Однако для преодоления кризиса интеграции потребовалась еще одна существенная реформа – введение нового порядка наделения властными полномочиями губернаторов. Статья 77 Конституции РФ определяет, что по совместным предметам ведения федеральное правительство и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют «единую систему исполнительной власти».

Но введенная в середине 90-х практика прямых выборов президентов и губернаторов очевидным образом блокировала саму возможность создания такой системы.

Поэтому прямые выборы были законодательно заменены процедурой, которая повторяет утверждение главы федерального правительства на региональном уровне. Глава государства, который по Конституции имеет право приостанавливать действие актов региональной исполнительной власти (ст. 85, ч. 2), получил право предлагать кандидатуру главы исполнительной власти субъекта законодательному собранию. Таким образом, была получена интегрированная система исполнительной власти страны – своего рода «расширенное правительство».

Повышение уровня легитимности федеральной власти, усиление ее присутствия на региональном и местном уровнях, интеграция ее федерального и регионального уровней позволили начать перевод политической системы в новый режим. Прежде (с середины 90-х) система работала в режиме олигархии (т. е. власти немногочисленной группы, получившей от государства самые доходные производственные активы). При этом население постоянно участвовало в прямых выборах власти разных уровней, но вроде бы демократически избранная власть все менее заботилась об интересах избирателей. Получалось, что чем (внешне) демократичнее режим, тем менее он эффективен с точки зрения справедливого распределения общественных благ.

Предпосылки для разрешения кризиса политического участия были созданы еще тогда, когда выборы членов Совета федерации и утверждение главы исполнительной власти субъекта были перенесены в региональные заксобрания. Тем самым населению был послан сигнал: своих представителей в Совете федерации и своего регионального руководителя нужно выбирать не в режиме «митинговых сходок», а доверяя эту процедуру своим законодателям. До 2004 года выборы региональных законодателей проводились по одномандатным округам, что не способствовало формированию и укреплению основных акторов политического процесса – партий. Поэтому был осуществлен переход на смешанную пропорционально-мажоритарную систему с правом самих субъектов применять полностью пропорциональную систему. Одновременно был осуществлен переход на выборы в Госдуму по пропорциональной системе – вместо прежней смешанной.

Разумеется, это потребовало изменения партийного законодательства.

Если партии становятся основным репрезентантом политического участия, то необходимо было очистить партийное пространство от псевдопартий – «пиар-проектов», «прачечных», «карманных партий» под лидера и просто политических «фирм-однодневок».

Обязательно членство было увеличено с 10 до 50 тысяч, наличие организаций обязательно не менее чем в 50 регионах. Теперь партии получили право участвовать в выборах только индивидуально – без образования блоков. А избранные депутаты лишились права переходить в другие фракции. Так начала выстраиваться новая линия политического участия: избиратель – партия – властный институт.

Партии конкурируют за голоса избирателей и стараются предлагать им решения самых острых проблем. Отмеченный многими и удививший всех в ходе нынешней думской кампании феномен популизма и полевения даже либеральных «правых» и есть знак того, что кризис участия разрешается в институционально адекватной форме. Именно партии становятся основными «лоббистами» от народа, оказывая давление и на исполнительную власть, и на правящую партию, которая, не будучи популистской, тем не менее, вынуждена корректировать и свой курс, и свой имидж в сторону значительно большего внимания к социальной проблематике.

Усилившаяся роль партий наглядно проявилась и в только что прошедшей президентской кампании. Процент голосов каждого из кандидатов коррелирует с тем, что получили выдвигавшие их партии на думских выборах.

Вместо оценки политических итогов путинского президентства по критерию «авторитаризм – демократия» гораздо научнее (продуктивнее) использовать критерий «осовременивания» политической системы России – ее модернизации. В конечном счете, решающим в оценке того, насколько политическая система страны современна, оказывается ее (системы) эффективность. Не случайно в самом значимом документе современного мира – Стратегии национальной безопасности США (в редакции 2006 года) – демократии различаются именно по этому критерию. Для США, как и для всего современного глобального мира, гораздо важнее, чтобы государства, претендующие на статус демократических, сами эффективно справлялись со своими проблемами (кризисами), а не требовали поддержки и содержания извне.

Мир как сообщество суверенных и эффективных демократий, а не террариум failed states – вот совместное видение будущего как с точки зрения США, так и с точки зрения России. И нужно признать, что существенное продвижение России к такому глобальному миру – основной итог восьми лет президентства Владимира Путина.