За парту без штампа

Поскольку невозможно отменить прописку, то разумнее добиваться упрощения процедуры

Ольга Шепелева 14.08.2006, 15:04

Поскольку отменить прописку невозможно, то разумнее добиваться упрощения процедуры. О том, что думает о регистрации Европейский суд по правам человека, читайте в июльском обзоре его решений по российским делам.

24 июля руководитель Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки издал письмо за номером № 01-678/07-01. Оно называется «О праве детей на образование в Российской Федерации» . Письмо короткое, занимает меньше странички. Самое главное в нем — указание на неправомерность требований справок о гражданстве и о регистрации по месту жительства при приеме детей в образовательное учреждение.

То есть, когда родитель приходит в школу, чтобы определить туда своего ребенка, его даже спрашивать о регистрации и гражданстве не должны, уж не говоря о том, чтобы отказать в приеме ученика.

Как следует из текста письма, оно было выпущено «в связи с имеющейся в Европейском суде по правам человека практикой рассмотрения дел, связанных с нарушением прав детей на образование в Российской Федерации». Под практикой, видимо, подразумевается решение по делу «Тимишев против России», вынесенное судом в декабре прошлого года.

Тимишев родился и жил в Чечне. В 1994 году его дом в Грозном был разрушен в результате военных действий. Тимишев как вынужденный переселенец перебрался в Нальчик. Местные власти отказались зарегистрировать его по месту постоянного жительства, однако ему была выдана миграционная карта, на основании которой Тимишева зарегистрировали по месту пребывания. В 1998 году сын и дочь Тимишева поступили в одну из школ Нальчика и проучились там до весны 2000 года. В это время бывшим жителям Чечни, чья собственность была уничтожена в ходе конфликта, стали выплачивать компенсации. В декабре 1999 года компенсацию получил и Тимишев. Для этого ему пришлось сдать миграционную карту и отказаться от статуса вынужденного переселенца. В результате Тимишев и его семья потеряли основания для продления регистрации по месту пребывания, хотя на прежнее место жительства они так и не вернулись. В сентябре 2000 года сын и дочь Тимишева собрались было продолжить занятия в школе, где они уже проучились два года, но их не приняли. Отец подал жалобу в суд. Однако суд согласился с местным департаментом образования и науки, а не с Тимишевым. В судебном решении значилось, что заявитель и члены его семьи проживают в Нальчике без надлежащей регистрации и поэтому его требования о принятии детей в нальчикскую школу необоснованны. Республиканский суд это решение утвердил. А вот Европейский суд признал такой отказ нарушением права на образование.

В Европейском суде представитель Российской Федерации признал факт нарушения и указал, что российское законодательство гарантирует право на образование вне зависимости от места регистрации и вообще права граждан не подлежат ограничению на основании регистрации по месту проживания.

Статья 5 закона об образовании действительно гарантирует право на получение образования независимо от места жительства. Но уже в статье 16 того же закона значиться, что учредитель (то есть орган государственной власти или местного самоуправления, а так же негосударственные организации или граждане) устанавливает порядок приема в образовательные учреждения, обеспечивающий прием всех граждан, которые проживают на данной территории. А объяснение того, что следует понимать под проживанием, надо искать в законе о свободе передвижения. Исходя из смысла статьи 2 этого закона, человек может временно проживать в каком-либо жилом помещении (это будет место пребывания) или постоянно жить в каком-либо жилище (это будет место жительства). А в статье 3 закона сказано, что граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства. В конечном счете, факт проживания может быть подтвержден только документом о регистрации. То есть правила поступления, например, в школу должны гарантировать прием только тех детей, которые зарегистрированы на территории, где школа находится.

Соответственно, и органы управления образованием, и образовательные учреждения начинают требовать от учащихся регистрации. Вот, например, в распоряжении комитета по образованию города Санкт-Петербурга от 2 февраля 2005 года сказано, что для приема ребенка в образовательное учреждение родитель должен представить справку о регистрации ребенка в Санкт-Петербурге. В актах московских властей требования справки о регистрации нет. Зато в объявлениях о наборе детей в московские школы и детские сады указание на необходимость такой справки имеется. Из ответов департамента образования города Москвы на вопросы родителей следует, что учиться в московских школах могут все — и дети москвичей, и дети иногородних, и даже дети, не являющиеся гражданами России, но только если у них есть хотя бы временная регистрация в Москве.

С одной стороны, требования о регистрации при приеме в школу основаны на законе. С другой стороны, как следует из письма Федеральной службы по надзору в сфере образования, эти требования противоречат закону, а заодно и Конституции и международным договорам России.

Федеральная служба просит руководителей образовательных учреждений и органов управления образованием принять меры по недопущению нарушения российского и международного права. При наличии противоречий в самом законе эта просьба может быть не услышана. Или услышана, но исполнена лишь частично. Например, в июне этого года Юго-Западное окружное управление образования города Москвы разъясняло родителям , что прием в образовательные учреждения осуществляется на основании записи детей в паспорте родителей и их письменного заявления с указанием адреса проживания без учета наличия или отсутствия регистрационных документов. Однако руководители таких учреждений обязаны информировать органы внутренних дел о фактах отсутствия регистрации у родителей несовершеннолетних граждан. То есть если регистрации у родителей нет, то их попытки устроить детей в школу закончатся для них привлечением к административной ответственности.

Если даже предположить, что требовать документы о регистрации по месту жительства или по месту проживания для получения образования никто больше не будет, это не означает, что в ближайшем будущем не появятся новые решения Европейского суда по вопросу о регистрации. Дело в том, что не только реализация права на образование происходит по месту проживания человека. Избирательные права, возможность обратиться в суд и многое другое у нас также привязаны к месту проживания. В принципе, эта ситуация не создавала бы никаких проблем, если бы формальное место жительства человека всегда совпадало бы с реальным. Сейчас же многие люди фактически живут вовсе не там, где они зарегистрированы. Это, в свою очередь, связано с тем, что система регистрации по месту жительства и по месту проживания является уведомительной только на бумаге.

В реальности от гражданина требуется не сообщить в соответствующие органы о том, что он теперь живет по такому-то адресу, а доказать, что он имеет право по этому адресу жить.

Аналитические материалы по проблеме регистрации, опубликованные за последние годы, свидетельствуют одновременно о либерализации и об устойчивости регистрационной системы. На законодательном уровне постепенно отменялись ограничения, связанные с получением регистрации, однако практические ограничения на получение регистрации сохранялись. Например, московские правила регистрационного учета, бывшие одними из самых жестких в стране, под давлением судебных властей и общественности существенно смягчились. Вместе с тем и по сей день получить даже временную регистрацию в Москве непросто. Давид Горелишвили в опубликованном «Полит.Ру» обзоре, посвященном эволюции прописки и регистрации в СССР и постсоветской России, перечислил целый ряд требований, которые на практике предъявляются желающим получить временную регистрацию в Москве. Среди них, например, справки, подтверждающие цель прибытия, виза участкового милиционера и прочие бумаги, которые ни федеральными, ни московскими нормами не предусмотрены.

Получается, что для предотвращения ограничения прав жителей России в связи с отсутствием регистрации по месту жительства или по месту пребывания было бы разумнее не столько заставлять школы или другие учреждения отказываться от требования справок, сколько менять практику органов внутренних дел, которые осуществляют регистрационный учет населения. В принципе, у федеральных властей, добившихся построения властной вертикали, возможности достичь этой цели есть.

Автор — эксперт центра «Демос»