«Придется перекраивать бюджетную и налоговую систему»

Интервью с замминистра экономического развития Александром Цыбульским

Юлия Калачихина 24.07.2015, 13:59
Shutterstock

Менее чем за год в России ликвидировали два министерства — регионального развития и по делам Крыма. Почему не надо тиражировать территориальные министерства, спасать все моногорода и создавать много льготных налоговых режимов, в интервью «Газете.Ru» рассказал замминистра экономического развития Александр Цыбульский.

Предбанкротных регионов нет

— В прошлом году ликвидировали Минрегион. В чем заключается региональная политика, которую теперь курирует Минэкономразвития?

— После упразднения большинство функций Минрегиона перешло в МЭР. При этом я с удивлением обнаружил, что

современных документов по региональной политике у нас нет. То есть мы по-прежнему опираемся на основы госполитики 1996 года, что мало соответствует текущим реалиям.

Замминистра экономического развития Александр Цыбульский
Замминистра экономического развития Александр Цыбульский

Вместе с тем есть поручение президента о подготовке основ госполитики регионального развития. Проект мы подготовили, в настоящий момент документ проходит согласование. Фактически он как раз и должен «положить на бумагу» ту систему взглядов на реализацию региональной политики, которая существует в России.

— Что в итоге должно получиться — консервативный документ, который определит развитие страны условно на 20 лет, или рамочный, с постоянным обновлением?

— Законодательство должно быть консервативным. А

такого рода документ должен стать почти конституцией. Чтобы если в него вносились изменения, то только хорошо обоснованные, не зависящие от временной конъюнктуры. Чтобы было как в компьютерной игре: достигли запланированного — перешли на следующий уровень.

— Вы предлагаете госпланирование. Разве это эффективно? И насколько реалистично рассчитать на долгий срок финансирование? В прошлом году присоединили Крым, рухнули цены на нефть, и в результате бюджет уже верстается не на трехлетку, а на год.

— С одной стороны, прогнозирование — вещь абсолютно неблагодарная. С другой — без планирования мы вообще не сдвинемся с места. А так через новый инструмент получим шанс прийти к совершенно новому уровню осваивания территорий.

— Большее осваивание упирается в децентрализацию. Власти готовы к перераспределению денежных потоков?

— Если честно, раньше я был сторонником децентрализации. Считал, что муниципалитеты должны самостоятельно зарабатывать на свое развитие.

— А теперь?

— Понял, что не каждый регион способен себя обеспечить. И если, условно, в регионах будет оставаться большая часть НДС или природоресурсных налогов, то государство не сможет поддерживать приемлемый уровень жизни в субъектах, где нет достаточной для нормального функционирования налоговой базы. Придется перекраивать бюджетную и налоговую систему, но делать это надо аккуратно.

— Согласно докладу S&P, в России много регионов в предбанкротном состоянии. Кто в группе риска?

— Предбанкротных нет пока. Есть субъекты с большой закредитованностью.

— И как они должны сокращать дефициты местных бюджетов и отдавать долги в условиях падающей экономики?

— Возможности для развития есть всегда. Надо быть активнее.

Инвестор не придет сам. За ним надо бегать, уговаривать, брать за руку и тащить к себе. А у нас некоторые губернаторы считают себя большими начальниками. Они не ездят никуда, а сидят в кабинетах и руководят.

К таким инвестор никогда не придет. Потому что он их не знает.

Двух территориальных министерств достаточно

— В июле президент подписал указ о ликвидации Министерства по делам Крыма. Будет ли дальнейшее тиражирование территориальных министерств (помимо Минкрыма, есть Министерство по развитию Дальнего Востока и Министерство по делам Северного Кавказа), притом что, по данным Счетной палаты, все три ведомства признаны наименее эффективными? Или, наоборот, от них откажутся?

— Функции Минкрыма перейдут в Минэкономразвития, которое курирует реализацию федеральных целевых программ и деятельность особых экономических зон в стране. Я считаю, оставшихся двух ведомств достаточно.

По поводу эффективности — коллеги работают на максимуме своих возможностей.

Поймите, это не Москву развивать.

Например, Дальний Восток должен быть экспортно ориентированным, но куда? На рынки Китая, Японии и Южной Кореи? Там высочайшая конкуренция. И чтобы что-то им противопоставить, чтобы не скатиться в чисто сырьевую историю, нужно здесь организовать идеальные производственные условия. И это при существующем западном дрейфе миграции. Да там надо снижать ставки до нулевых, чтобы только люди приезжали и работали!

Северный Кавказ — глубоко дотационный регион без серьезной базы для экономического развития. И возможности для роста приходится искать с учетом местного менталитета. Поэтому идея развития там туристического кластера наиболее оптимальная.

— Насколько наличие таких министерств гарантирует регионам, что они получат солидный трансфер из бюджета?

— Скажу честно: никакое министерство ничего не гарантирует. Гарантию дает работа конкретных людей и обоснованность их запросов.

— Расширят ли полномочия Минвостокразвития и Минкавказа?

— У них достаточно широкий функционал для решения поставленных перед ними задач.

— Но то же Минвостокразвития предложило идею с ТОРами, которые можно создавать не только на Дальнем Востоке, но и в моногородах, а через три года — по всей стране.

— Идея действительно была удачная. Главное, теперь ее так же удачно реализовать.

«Не надо пытаться спасать моногорода любыми способами»

— Была утверждена довольно скромная программа поддержки моногородов. На кого хватит выделенных средств?

— Конечно, заложенных по программе примерно 30 млрд руб. не хватит, чтобы помочь всем моногородам, которых более девяноста только в кризисной зоне. Поддержка будет оказана находящимся в наиболее тяжелой ситуации. Создан Фонд развития моногородов, через который пойдут эти средства. Большая часть направится на софинансирование строительства инфраструктуры и соинвестирование новых проектов, не связанных с градообразующим предприятием.

— То есть деньги будут потрачены по принципу проблемности, а не инвестпривлекательности?

— Будет комбинированное решение. С одной стороны, надо помочь наиболее депрессивным моногородам. С другой — понятно, что деньги просто так раздаваться не будут. Только под готовые, защищенные проекты.

— Планируется ли увеличить капитализацию фонда?

— Пока этих 30 млрд руб. хватает с лихвой. Проектов предлагается не так много. Более того, некоторые региональные руководители приходят и прямо говорят: нам сложно придумать проекты, поэтому просто дайте денег. Но если такому даже миллиарды дать, развития не случится. Формально эти деньги освоят, построят ненужную инфраструктуру и не найдут ни одного инвестора. А это уже повод для уголовного разбирательства.

— Основная часть средств пойдет на инфраструктуру?

— В идеале — нет. Но это самая дорогая статья…

— Насколько вообще такой подход эффективен с учетом того, что само по себе возведение инфраструктуры не решает проблему зависимости от градообразующего предприятия?

— Это решит проблему возможности привлечения потенциального инвестора — ни один из них не придет на голый кусок земли. У нас огромная страна, но лишь треть ее территории относительно благоприятна для проживания. В основном это связано с наличием зоны Севера, существенно превышающей по площади (около 11 млн кв. км) северные территории других стран мира. Поэтому тут получается спор о курице и яйце: надо сначала привлечь инвестора и строить инфраструктуру под гарантию его входа или же возвести инфраструктуру и затем привлечь на готовое инвестора.

— Может, проще поддерживать градообразующие предприятия?

— И так стараемся поддерживать. Но большая часть предприятий в моногородах — частные. Финансировать неэффективный менеджмент, а тем более неконкурентную продукцию, бессмысленно. Это только ведет к намеренному ухудшению качества жизни.

— То есть государство готово к ликвидации таких предприятий и высвобождению большого количества рабочей силы? Потому как не факт, что, даже если моногороду повезло и там заработал новый инвестпроект, он компенсирует системообразующую компанию, которая кормит весь город.

— Может, и не компенсирует. Но можно ничего не делать или все-таки попытаться предложить людям альтернативу.

— Нужно ли спасать все моногорода?

— Не надо пытаться любыми путями их сохранить. Если в моногороде численность населения падает, а перспектив для экономического развития нет, то его имеет смысл упразднить, а людей перевести в другие места.

Но это вопрос индивидуальный по каждому городу. Кроме того, принятие такого решения — это зона ответственности глав субъектов РФ и местных властей.

— Под это управляемое сжатие зарезервированы средства?

— Есть отдельная статья финансирования на переселение по линии Минстроя. Но списка моногородов, которые подлежат закрытию, нет. Пока все имеют возможность к оздоровлению.

— То есть неизлечимо больных у нас нет?

— Хочется верить.

«Сосед открыл — и мне надо»

— 22 июля было десять лет, как в стране запущен проект особых экономических зон (ОЭЗ). Но, по мнению Счетной палаты, он так и не стал эффективным.

— У нас 31 ОЭЗ. В среднем на 1 бюджетный рубль получаем 2,5 руб. частных инвестиций. За десять лет мы выделили 121 млрд руб. на этот проект: больше 21 млрд руб. — на развитие туристического кластера на Северном Кавказе, остальные — на строительство инфраструктуры. По многим площадкам мы еще недовыполнили обязательства: предстоит построить инфраструктуру на 68 млрд руб. Счетная палата исходит из того, что деньги потрачены — должны быть возвращены. Но это долгий проект, который на начальном этапе предполагает в основном вложения.

— Почему тогда Минэкономразвития сокращает финансирование?

— Мы десять лет жили в парадигме строительства инфраструктуры. Сейчас нужно довести действующие площадки до конца и сосредоточиться на их продвижении.

— А что делать с заявками на создание ОЭЗ более чем из 20 регионов?

— Местным властям надо привыкать искать внебюджетные источники. Тем более что в июле были внесены поправки в закон об ОЭЗ, которые предусматривают значительную передачу полномочий по развитию зон в регионы. А судя по количеству заявок, которые к нам приходят, губернаторы действуют по схеме «сосед открыл — и мне надо». При этом они не готовы нести финансовую ответственность за федеральные деньги.

— Сейчас зоны создаются под конкретных инвесторов или мы по-прежнему определяем желаемые точки притяжения в чистом поле?

— Хочется верить, что мы и раньше так не делали. Я считаю обязательным условием наличие якорного инвестора.

— Существует ли отбор инвесторов или у нас рады всем?

— Есть экспертный совет при министерстве, который отвечает за это. Другое дело, что мы предъявляем избыточные требования к кандидату, притом что у нас не всегда есть компетенция, чтобы оценить бизнес-план. Я иногда думаю, что мы зря тратим время. Если инвестор подтверждает инвестсредства и с точки зрения экономики это важный проект, надо давать «зеленый свет». Нет смысла спорить с человеком, выстрелит его проект или нет. Мы не можем это знать наверняка.

— В России действуют четыре типа ОЭЗ: промышленно-производственные, технико-внедренческие, портовые и туристско-рекреационные. Почему последние две так и не стали успешными?

— У портовых всегда очень большие затраты на инфраструктуру. Но в целом они развиваются до странного медленно, притом что портовая деятельность, по сути, высокоприбыльная. Туристический бизнес очень долгий в плане возврата инвестиций: гостиница в среднем окупается за 12 лет.

— В итоге мы получим хотя бы одну списанную зону?

— Думаю, с ОЭЗ на острове Русский нужно действовать решительнее. Проект не развивается, его нет смысла продолжать. Другое дело, что она создавалась по инициативе местных властей и какие-то федеральные деньги на нее уже потрачены. В таком случае зона должна отдаваться региону, который хотя бы частично должен вернуть средства.

— А он готов это сделать?

— Конечно нет. Но и федеральная власть пока не готова признавать, что где-то, возможно, допустила ошибку. Хотя, по-моему, если из десяти проектов восемь выстрелило, мы можем это сделать.

— Что будет с ОАО «ОЭЗ»? Компанию ликвидируют?

— Там был избыток персонала, который мы сейчас сокращаем. У ОАО есть два-три года на выполнение обязательств по контрактам, в дальнейшем же структура уйдет от прямого финансирования строительства инфраструктуры и станет проектным офисом. Его функции перейдут к региональным «дочкам».

— Как вы разрешите ситуацию, когда ОАО и его «дочки» зарабатывали за счет размещения средств на депозитах, а не прямой деятельности?

— За два года мы законтрактуем деньги. Но есть проблема с ответственностью субъектов, которые сначала просят деньги, а потом начинают откладывать реализацию проектов. В результате мы получаем замороженные средства, которые лежат на счетах. С одной стороны, это позволяет ОАО заработать себе на содержание и снизить бюджетную нагрузку. С другой — компания, конечно, должна зарабатывать немного на другом.

— Насколько целесообразно увеличивать число территорий, выпадающих из стандартного налогообложения? Возможно ли, что мы придем к тому, что вся стана станет ОЭЗ, СЭЗ или ТОР?

— Для привлечения инвесторов нужны стимулы. Но создавать много льготных режимов нельзя. Во-первых, теряется эксклюзивность предложения. Во-вторых, у власти есть социальные обязательства.

— В законе прописано положение о неухудшении условий для резидентов. Насколько государство может брать на себя такие обязательства? Переформатирование Калининграда из ОЭЗ в ТОР уже обойдется в ежегодные трансферты на сумму 50–80 млрд руб.

— Государство обязано брать на себя такие обязательства. Инвестор, вкладывая деньги в проект, должен знать, что в оговоренный срок условия не изменятся ни при каких обстоятельствах.

— У кого самый выгодный тип льготирования: у ОЭЗ, СЭЗ или ТОРов?

— У ТОРов. Но это молодой механизм, которому еще надо доказать свою состоятельность.

— Возможно, что после 2018 года, когда ТОРы можно будет создавать по всей России, ОЭЗ упразднят?

— Думаю, эти режимы будут развиваться параллельно. Пока непонятно, получат ли новые ТОРы те же льготы, что на Дальнем Востоке и в моногородах.