Скорее по практике — не противоречащей Конституции — сложилось, что за президентской вертикалью закрепилась роль политической, а за правительственной — управленческой. В некотором приближении это соответствует трудно переводимому на русский язык различию между англоязычными понятиями politics и policy. В таком разделении есть немалые плюсы: управление становится менее политизированным, менее зависимым от конъюнктуры и популистских искушений. Однако — особенно, когда речь идет о прохождении трудных периодов развития страны, возникает и риск. Управленческие ошибки и даже неспособность учесть реакцию адресных групп населения на последствия управленческих решений могут обернуться ростом социальной напряженности, а это уже влечет за собой политические следствия.
Год назад формирование правительства во главе с Михаилом Мишустиным совпало с инициированием поправок в Конституцию. Сразу оговоримся: эти поправки вносят существенные новые нюансы в порядок формирования правительства, но базового положения Статьи 110 это не отменяет и не меняет. Дальнейшее известно: правительство приходило с мандатом на ускорение развития страны, реализацию национальных проектов, но почти сразу же оказалось в эпицентре усилий по борьбе с коронавирусной заразой и ее последствиями для населения и экономики. Однако успех в решении обеих задач в реальности завязан на то, с чего мы начали: быстрое принятие и исполнение решений, причем при тщательном учете их воздействия на адресные группы — население, профессиональные корпорации (например, врачебную), бизнес — от крупнейших корпораций до малого предпринимателя и самозанятого. Увязка больших политических задач с конкретными управленческими решениями была важна и раньше (и не всегда получалась). Теперь же, в условиях почти экстремальных, такая увязка стала критически важной.
Ответственность правительства за эффективность действий многократно возросла.
Удалось ли новому правительству справиться с этой задачей? Если судить по рейтингам общественного мнения, то скорее да. По данным Фонда «Общественное мнение», оценки правительства в целом колебались в течение всего года в узком диапазоне, при небольшом перевесе негативных.
Казалось бы, не очень благоприятное соотношение. Но: во-первых, учтем крайне неблагоприятный фон общественных настроений, страхов и за свое здоровье, и за рабочее место и доход. Во-вторых, самые высокие оценки приходятся на апрель: пик неопределенности и страхов перед пандемией — люди почувствовали и оценили, что исполнительная власть четко владеет ситуацией и сделает все возможное. Наконец, в-третьих: личный рейтинг одобрения премьера весь год показывал позитивную динамику. Если в марте 61% затруднялись его оценить (что естественно дня нового назначенца), 26% оценивали положительно, а 12% -— отрицательно, то к концу 2020 года, число одобряющих выросло почти вдвое — до 48%, неодобряющих — лишь до 22% (при естественном снижении числа затруднившихся с ответом — премьер стал «привычной» фигурой).
Но цифры — это лишь «моментальный срез», за которым нужно видеть последовательные усилия правительства, стремящегося максимизировать свою эффективность.
В период первой волны «коронавирусной атаки» (март-май) главным было развернуть в «боевую готовность» все мощности системы здравоохранения и быстро реализовать программы помощи.
Эффект этих мер сейчас можно оценить в полной мере. Сработали и выплаты непосредственно людям — семьям с детьми, врачам, работающим с ковидными больными, и суперльготные кредиты и президентские гранты, помогающие предпринимателям сохранить свой бизнес и не сокращать занятость. Все это — в краткосрочной перспективе — позволило поддержать платежеспособный спрос, а в более длительной обеспечить поступление налогов практически в нормальном режиме и минимизировать экономические последствия «короны». То, что экономика и занятость в 2020 году в России претерпели куда меньший ущерб, чем в большинстве развитых стран, — не «чудо небесное», а результат конкретных мер — правильно определенных и своевременно примененных.
Справившись с первой атакой ковида и обретя — в полной мере — опыт «кризисного управляющего», правительство сыграло центральную роль в подготовке Национального плана преодоления ее последствий. Да, позже пришлось этот план корректировать, равно как и переосмысливать многие из национальных проектов. Это — не минус, а плюс: кабинет последователен в том, чтобы выдвигать только реалистичные планы и не давать несбыточных обещаний.
А вот уже с осени — при сохраняющейся непростой «ковидной» ситуации, кабмин озаботился выстраиванием более эффективных механизмов управленческой деятельности.
Сколько «административных реформ» (кавычки не случайны) мы помним. Здесь же — без фанфар и не «кавалерийской атакой», то начинается реформа — точнее, аудит и оптимизация институтов развития, то объявляется о сокращении управленческих кадров, за которым следуют планы придать большую аналитичность аппарату правительства.
Еще одно достижение правительства — качественное развитие диалога и взаимодействия с бизнес-сообществом. Начавшись, скорее, как вынужденное — когда речь шла о срочных мерах помощи бизнесу в период локдауна, оно стало регулярным и наполненным содержанием.
В той же логике — повышенной ответственности кабинета перед страной в трудный период.
В ноябре прошлого года премьер пошел на ряд кадровых перестановок в кабинете. Они продиктованы той же логикой: именно с него — и президент, и в конечном счете, вся страна — спросят за результаты работы, значит, он вправе выстраивать свою команду так, как считает нужным для дела. Только такая твердая рука способна обеспечить высокую исполнительскую дисциплину и обеспечить работоспособность правительственных структур — а то, что она у кабинета Мишустина на высоком уровне, признают все осведомленные наблюдатели. Кстати, именно тогда был впервые успешно опробован новый конституционный механизм с утверждением «гражданских» министров (и вице-премьера) Думой — так был создан важный на будущее прецедент.
А где же, спросите, в этой схеме цифровизация, считающаяся «фирменным стилем» премьера? Нигде — если воспринимать ее как самоцель. И везде — как средство и инструмент эффективной работы. От максимального содействия переводу в онлайн всего, что можно, в период санитарных ограничений (от образования до предоставления государственных услуг) до превращения информационных технологий в «несущую конструкцию» административной реформы, когда современные компьютерные технологии берут на себя изрядную часть рутинных управленческих функций, высвобождая кадры для решения более сложных задач. К примеру, применение цифровых технологий наполняет новым смыслом процедуру ОРВ — оценки регуляторного воздействия нормативных актов — это та самая способность оценить, как на правительственное решение отреагируют и субъекты рынка, и население.
Мы далеки от того, чтобы считать решенными задачи гармонизации политики и управления.
Начинания правительства Мишустина потребуют определенного времени, чтобы заработать в полную силу и дать возможность оценить их действенность. Чрезвычайность непрекращающейся коронавирусной ситуации, с одной стороны, ограничивает ожидания от правительства, с другой — повышает долгосрочный спрос с него.
Главное: команда Мишустина настроена на серьезную и ответственную работу. Пожелаем ей, чтобы испытания второго года работы были преодолены столь же уверенно и появилась перспектива поступательного развития.
Автор — президент Центра политических технологий.