Цивилизация
Децентрализация и передача значительной части полномочий регионам — одна из основных реформ власти, которая была заявлена пока еще действующим президентом в послании Федеральному собранию на минувшей неделе. В понедельник, чтобы обсудить, каким образом субъекты получат больше обязанностей и на какие средства они будут их исполнять, в Кремль съехались все губернаторы, полпреды президента, а также экономические министры и премьер Владимир Путин.
Перед началом заседания ходили слухи, что в последний момент тема изменится и из-за сложной политической ситуации президент Дмитрий Медведев предложит обсуждать реформу всей системы власти.
Так уже было в прошлом году, когда президент прямо на госсовете после событий на Манежной площади попросил поговорить про проблему национализма и экстремизма. Но в этот раз неожиданностей не случилось. По сведениям «Газеты.Ru», ключевые законопроекты — о выборах губернаторов и новой системе выборов в Госдуму — просто еще не готовы. Помощник президента Аркадий Дворкович перед началом Госсовета признался «Газете.Ru», что документы в настоящее время готовит правовое управление Кремля, но на вопрос о том, когда они будут написаны, отвечать отказался. Политическая реформа может стать темой следующего Госсовета.
Но и децентрализация власти, судя по итогам заседания в понедельник, далека от завершения. И это несмотря на то, что нынешней встрече, как признался президент Медведев в самом начале, «предшествовала значительная подготовка». Он сразу сообщил, что регионам в будущем будет выделять единую субвенцию из госбюджета, а они сами будут решать, каким образом и на исполнение каких полномочий ее тратить. Сейчас регионам выделяется 21 субвенция, с помощью которых они финансируют те или иные делегированные центром вопросы. В следующем году правительство потратит на это 250 млрд рублей из бюджета. По словам Медведева, чтобы осуществить полноценную передачу части полномочий, нужно изыскать дополнительные источники доходов региональных и местных бюджетов на сумму до одного триллиона рублей. «Эти источники мы с вами ещё должны найти», — заключил он.
Основной докладчик, вице-премьер Дмитрий Козак, который руководил рабочей группой по децентрализации, сообщил, что в первую очередь губернаторы получат контрольно-надзорные функции, которые сейчас сосредоточены в территориальных управлениях федеральных органов. Это довольно большое число разных функций: речь идет, например, о санитарно-эпидемиологическим, ветеринарном контроле, вопросах пожарного и страхового надзора и тому подобных вещах. Всего около 100 полномочий, уточнил Козак. «Численность этих органов превышает как численность служащих региональных органов власти, так и численность муниципальных, а количество их в территориальных структурах федеральных органов власти различной ведомственной принадлежности сегодня составляет 2700 по стране в целом или от 30 до 40 в различных субъектах», — заявил вице-премьер.
В этих ведомствах работают 220 тысяч чиновников. «Такое количество структур центрального правительства в территориях неизвестно нигде в мире, мне во всяком случае», — воскликнул докладчик.
Один из участвовавших в подготовке доклада губернаторов, глава Ямало-Ненецкого округа Дмитрий Кобылкин в разговоре с «Газетой.Ru» предположил, что после передачи этих функций на уровень региона возможно заметное сокращение числа госслужащих.
Козак отметил, что на региональный уровень не будут передаваться те функции, которые «осуществляют надзор за самими региональными властями — Росфиннадзор, Федеральная антимонопольная служба, правоохранительные органы».
Еще один докладчик, вице-премьер Александр Хлопонин сообщил, что для выполнения передаваемых функций регионы получат часть налога на прибыль (2%), доходы от водного налога (это, по расчетам Хлопонина, даст 240 млрд рублей) и часть годового прироста НДС (еще на сумму 50 млрд рублей).
Кроме того, Хлопонин предложил передать регионам доходы от акцизов на алкоголь, табак, дизтопливо (еще 160 млрд), ввести с 1 января 2013 года единый налог на недвижимость вместо нынешних земельного и имущественного налогов и отменить льготы для на имущество и землю.
Этим идеи Хлопонина не исчерпывались. Вице-премьер предложил ввести уплату налога на доходы физических лиц по месту жительства, а не по месту работы.
Наконец, предлагалось давать федеральные субсидии только тем регионам, собственные доходы которых обеспечивают меньше 80% их расходов, а не почти 100%, как сейчас.
Выступавшая следом глава Совета федерации, экс-губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко выступила с сенсационным предложением упразднить институт президентских полпредов и заменить их федеральными министрами по проблемам регионов.
Институт полпредов себя исчерпал, утверждала Матвиенко.
Затем в своем заключительном слове ее слова подтвердил Медведев, сообщивший, что вопрос о введении региональных министров действительно давно прорабатывается.
Губернаторы реагировали на высказанные в ходе госсовета идеи по-разному. Некоторые, как липецкий глава Олег Королев, наоборот хотели передать наверх еще часть полномочий: в частности ему казалось, что вопросами занятости должны заниматься федеральные власти.
В числе сомневающихся оказался и премьер-министр, кандидат на пост президента страны Владимир Путин, который взяв список передаваемых полномочий, стал разбирать их по пунктам.
Про ветеринарный и фито-надзор Путин вспомнил, что его можно использовать как инструмент для защиты внутреннего рынка. «Санитарно-эпидемиологический контроль, качество и безопасность пищевых продуктов, – продолжал зачитывать список Путин, — но ведь качество и безопасность — это общенациональная задача!»
По мнению премьера, передавать на уровень регионов не стоило бы даже такой пункт, как «поддержка народных промыслов». «Это общегосударственная задача», — заявил он, пояснив, что не стоит «все сваливать в регионы и муниципалитеты».
Путина смущало и то, что искать дополнительные средства взамен передаваемых регионам налогов потребуется в условиях «очень напряженного бюджета», когда запланированы огромные расходы на модернизацию армии, а пенсионный фонд находится в глубоком дефиците.
Таким образом, всего за пять минут выступления Путина под вопросом оказалась значительная часть реформы. Сомнений добавил и президент Медведев, сказавший, что все обсуждаемые вопросы еще не приняты окончательно и по многим из них надо думать. «Вопрос с акцизами очень сложный. Я предлагаю решение не принимать, но и вопрос не закрывать. Единый налог на недвижимость — надо подумать и об этом», — перечислял он. Медведев закончил выступление предупреждением, что мир вступил в депрессию, и нас ждут сложные времена, а потому опрометчивых решений принимать не стоит. Напоследок президент предложил устроить общественное обсуждение реформы децентрализации.
По итогам Госсовета, пока более или менее определена только судьба единой субвенции, которая получила однозначную поддержку Медведева. Глава Ямало-Ненецкого округа Кобылкин сказал «Газете.Ru», что такая субвенция может быть введена уже во втором квартале следующего года.
Впрочем, по мнению экономистов, сама себе единая субвенция не приведет к большей независимости. «Регионам все равно придется доказывать необходимость тех или иных расходов. Особенно депрессивным регионам и даже регионам-донорам, потому что финансирование мандатов растет каждый год», — отмечает экономист банка ING по России и СНГ Дмитрий Полевой. Из-за единой субвенции бюджетный процесс станет менее прозрачным, все трансферты регионам будут собраны в кучу, и сколько и на какие цели потратили средства, проконтролировать будет сложно, добавляет заместитель заместитель директора Центра фискальной политики Александр Дерюгин.
В целом реформу в задуманном виде осуществить чрезвычайно сложно, говорит заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института Гайдара Владимир Назаров, судьба необходимого 1 трлн рублей под большим вопросом. «Например, Хлопонин насчитал 200 млрд руб за счет половины от сверхпланового сбора НДС. Но собираемость НДС вполне может снизиться, — констатирует экономист. — Есть опасение, что налоговая реформа будет переложена на плечи граждан». Другие предложенные меры тоже неоднозначны.
Наиболее разумным экспертам видится отказ от полпредов.
«Институт полпредства себя изжил. Функций у этого института после наведения конституционного порядка практически не осталось, отмечает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. По ее словам, сейчас работа полпредов сводится и к тому, чтобы собирать региональных начальников в одно место и писать доклады наверх.
«Децентрализация — это сигнал обществу от Медведева, который уйдет через несколько месяцев, и неизвестно, что будет с этой инициативой при новом президенте», — уверен заместитель заведующего кафедрой региональной экономики и экономической географии Высшей школы экономики Алексей Скопин. По его словам, отсутствие результатов Госсовета связано с тем, что пока нет реальных расчетов, и непонятно, какой процент регионов станут дотационными. «Все предложения, которые сейчас поступают, позитивны, но не содержат сути», — отмечает эксперт. Для регионов риск, по его словам, в том, что дополнительно переданных доходов, действительно, может оказаться триллион, но полномочий будет на сумму в полтора раза больше.
