Лоскутное одеяло России

— 24.03.08 16:37 — ТЕКСТ: ВЯЧЕСЛАВ ГЛАЗЫЧЕВ, НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ ЦЕНТРА СТРАТЕГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ ФОТО: ИТАР-ТАСС

При несомненных успехах политики на федеральном уровне, если сопоставить точку входа и точку завершения восьми путинских лет, успехи региональной политики приходится оценить как более чем скромные.

На этом скромном фоне ярко выделяется успех рискованной, как многим казалось, ставки на клан Кадыровых в Чечне: благодаря этой эффектной комбинации Чечня практически мало заметна на фоне соседней Ингушетии, что уже следует счесть огромным достижением. В прочем российском пространстве президент Путин, сосредоточившись на внешнеполитических задачах и на упорных попытках повысить эффективность управления на федеральном горизонте, по всей видимости, счел целесообразным занять позицию наибольшей толерантности по отношению к региональной власти. Отступления от этой ведущей установки явно имели вынужденный характер. По-видимому, прежде чем рискнуть обобщением, целесообразно рассмотреть ситуацию по федеральным округам, тем более, что уже первые месяцы путинской стадии развития новой России были отмечены решением о формировании таких округов. Поскольку в течение пяти лет я работал в составе Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, рефлексивный анализ этого опыта, равно как оценка большинства стратегий регионального развития, положен в основу дальнейшего рассуждения.

При формировании федеральных округов, наряду с очевидной задачей посильного укрощения региональной вольницы, вынужденно допущенной администрацией президента Ельцина, теоретически существовала внятная альтернатива: либо округа могли трактоваться как основной инструмент стратегического развития страны, либо им отводилась исключительно контрольно-дисциплинарная функция. В первом случае естественной была бы радикальная реконструкция правительства, при которой в Москве оставался бы своего рода генеральный штаб, тогда как основные исполнительные функции (по крайней мере, те, что относятся к социальной политике) были бы переданы выносным блокам правительства. Разумеется, такая задача требовала как минимум располагать семью доверенными управленцами высшей квалификации и несла в себе известный риск: роль таких генерал-губернаторов очевидным образом требовала подкрепления статусом вице-премьера. То ли потому, что такие семеро тогда не просматривались, то ли потому, что задача не ставилась столь радикально (роль «либералов» в правительстве в этом случае заведомо резко уменьшалась), был избран второй вариант. Преодолевая где большее, где меньшее сопротивление, полпредам удалось добиться формального выравнивания правового поля, что само по себе было весомым достижением.

Яркой иллюстрацией может быть такой факт: главному федеральному инспектору по республике Башкортостан приходилось лично утверждать флаг Российской Федерации рядом с республиканским флагом в залах судов, однако и в 2002 г. в глубинке Татарстана и той же Башкирии, как правило, над зданиями местных властей был поднят исключительно республиканский флаг.

Нередко флаг России устанавливали за пару часов до появления «федералов».

В дальнейшем же работа полпредов и их аппарата сводилась преимущественно к контрольным функциям, будь то темп и качество подготовки к весеннему половодью или выборам, либо к активному включению в обеспечение программы поглощения автономных округов более сильными субъектами федерации. Задача отстройки статистической работы, независимой от губернской власти, не была поставлена и, соответственно, ввиду отсутствия финансирования, не могла быть осуществлена, а миниатюрные отделы экономического анализа в составе полпредств не могли, да и не могут обеспечить сколько-нибудь надежный уровень аналитической работы. Не стоит недооценивать важность участия полпредств в назначении или утверждении в должности федеральных чиновников в регионах, однако нет оснований и переоценивать эту роль.

Наконец, вопреки идеологии выравнивания субъектов федерации по степени развития, во всех федеральных округах существенно возрос разрыв между наиболее продвинутыми и наиболее слабыми регионами.

Северо-Западный округ.

Обоснованная концентрация внимания на Cанкт-Петербурге и (в существенно меньшей степени, но весомо) Ленинградской области не привела к уяснению того, что весь округ резонно трактовать как своего рода Большой Петербург, стратегия развития которого включает в себя все регионы. После неудачи с особой экономической зоной при прежних, редкостно неудачных губернаторах на Калининградскую область был утвержден Георгий Боос, однако шаг к признанию всей области зоной федеральной ответственности не был сделан. Недопустимо затягивалось назначение начальника Мурманского порта, что надолго ослабило возможности развития Мурманской области, тогда как малопристойная ситуация с базированием рыболовного флота в норвежском Киркенессе не решена по сей день. Шпицберген остается «беспризорным», скверно управляемая Архангельская область до последнего дня оставалась под прежним управлением, тогда как полпредство всеми силами было занято поглощением Ненецкого автономного округа вопреки практически единодушному настроению его обитателей. Карелия остается проблемным регионом достаточно долго, а качество управления в Республике Коми столь же давно вызывает сомнения. К счастью, Вологодская область самостоятельно развивается достаточно интенсивно, однако слабость управления кризисной Псковской областью не привлекала к себе должного внимания.

В Новгородской губернии понадобилось скандальное избрание 23 из 25 членов Законодательного собрания, проведенных через выборы двумя ординарными бандитами, чтобы наконец был снят с должности неэффективный губернатор Прусак.

Приволжский округ.

При сложности состава (пять национальных республик) первоначально здесь было внедрено немало новаций. Обследование 200 малых городов и райцентров дало достаточно внятную картину многоукладности поселений, существующих в разных исторических временах даже тогда, когда они соседствуют в одном регионе. Конкурс на замещение должностей федеральных инспекторов показал высокую эффективность этого инструмента кадровой политики, однако более не воспроизводился. Исследование состояния границы с Казахстаном выявило проблемы нового пограничья, что отчасти было использовано в разработке и реализации программы модернизации пограничной службы.

Тем не менее Татарстан и Башкирия, формально приведя законодательство в соответствие с федеральным, остались «вещами в себе», от чего недалеко ушли Чувашия, Удмуртия и Марий-Эл.

Добиться минимальной кооперации между регионами не удалось. Не удалось преодолеть затяжное отставание Кировской и Ульяновской областей, тогда как замена губернатора Саратовской области Дмитрия Аяцкова и Самарской – Константина Титова новыми лицами осуществлена с чрезвычайным запозданием. Почти бесконфликтное формирование Пермского края за счет поглощения Коми-Пермяцкого АО не препятствует нарастанию кризиса человеческого капитала на этой территории.

Южный округ.

Вполне объяснимое сосредоточение внимания на республиках Северного Кавказа, чему во многом была посвящена деятельность полпреда Дмитрия Козака, не сопровождалась, как представляется, достаточным вниманием к Ставропольскому и Краснодарскому краям и Волгоградской области, где управление отнюдь не производит впечатления особо эффективного. Явно заслуживала большего внимания Астраханская область, где к управлению нет особых претензий, однако остро необходима поддержка федерального центра для согласования политики экономического развития с начатками экологической политики. Непоследовательность в отношении маленькой Адыгеи окажет блокирующее влияние на дальнейшие попытки упрощения структуры округа, неадекватность федерального закона об основах организации местного самоуправления при тейповой основе кавказских республик привела к серьезному росту напряженности вокруг землепользования на локальном уровне. Ситуация, давно сложившаяся в Калмыкии, излишне долгое время вызывает глубокое беспокойство.

Уральский округ.

К удачам можно отнести выдвижение программы «Урал Полярный», согласованной рядом сопредельных регионов. В то же время очевидно, что ключевая для макрорегиона Свердловская область, в отличие от губернской столицы, давно утратила лидирующую позицию. Несколько тормозит Челябинская область, также отстающая от областного центра, тогда как положение в Курганской области давно заслуживало гораздо большего внимания чем то, что уделялось в целом успешным Тюменской области, ХМАО и ЯНАО, которых природа одарила более других. Омская и Томская области остаются своего рода изолятами, практически не входя в кооперацию с Новосибирской областью, которая, в свою очередь, не спешила проявить инициативу в этом направлении.

Сибирский округ.

При успехах Красноярского края и неординарной устойчивости Кемеровской области все заметнее отставание Алтайского края, где необходимая смена руководства произошла по причине смерти предыдущего губернатора, а не по инициативе федерального центра.

Ситуация в Хакасии, республиках Алтай и Тува весьма тревожна. Бурятия не использовала свои ресурсы, не выстраивая кооперативных отношений с Иркутской областью, но и здесь смена руководства затянулась чрезмерно, тогда как способность Читинской области, ныне преобразованной в Забайкальский край за счет присоединения Агинского Бурятского автономного округа, к самостоятельному развитию заведомо вызывает вопросы. Как и в отношении Дальневосточного округа, окружное руководство стремилось сконцентрировать внимание федерального центра на якобы предельно острой проблеме оттока населения в западные регионы страны, вместо того чтобы предъявить обоснованную программу укрепления наиболее перспективных ядер системы расселения.

Дальневосточный округ.

К этому округу внимание федерального центра было обращено достаточно серьезно, однако частая смена полпредов не привела до настоящего времени к заметным результатам. Преодолеть криминализованность Приморья, Сахалина и Камчатской области по-прежнему чрезвычайно затруднительно, Якутия-Саха сохраняет позицию «вещи в себе», хотя в связи с программой развития Южно-Якутского ТЭК теперь возникли шансы на большую связность огромной республики с соседями. Хабаровский край сохранял все это время стабильность, но ядром развития макрорегиона не стал. Способность Магаданской и Амурской областей удержать статус самостоятельных регионов более чем сомнительна, тогда как устойчивость Чукотки излишне зависима от персонального стиля управления.

Центральный округ.

Мощное поле тяготения, формируемое Москвой и Московской областью, неизбежно приводит к существенному искривлению пространства округа. В этом пространстве наиболее обделенные ресурсами области четко группируются на относительно успешные (Ярославская, Тверская, Липецкая, Калужская, к которым стремятся примкнуть Тульская и Воронежская), неуспешные (Костромская, Владимирская) и «незаметные» (Смоленская, Брянская, Курская, Орловская), практически выпавшие из информационного поля.

Смена руководства, давно и очевидным образом тормозившего развитие, наконец произошла в Ярославской области, но и только – смена в Костромской области явилась следствием гибели губернатора в катастрофе.

Невмешательство федерального центра в абсурдное рассогласование политики Москвы и Московской области может быть, разумеется, объяснено тактическими соображениями, но в любом случае оно оказывает тормозящий эффект на совокупный результат по округу.

Обобщая, можно зафиксировать: федеральная власть удовлетворялась тем, что поддерживала средний уровень беспокойства региональных властей, не переходя к активной кадровой политике, и лишь реагируя на очевидные срывы, ставшие сюжетом публичного внимания. До конца 2007 года, когда Козак был назначен министром регионального развития в соответствии с неолиберальной доктриной, наблюдался отказ от широкомасштабного стратегического планирования, что означало привычную форму самопрезентации регионов как своего рода «островов», не имеющих сущностных связей даже с ближайшими соседями. Анализ стратегий регионального развития на межведомственной комиссии Минрегиона в течение полутора лет подтвердил это со всей определенностью. Наконец, нельзя не отметить, что федеральный центр, периодически провозглашая, что местное самоуправление есть фундамент становления гражданского общества, в целом активно поддерживал власти регионов в их последовательном стремлении свести местное самоуправление к минимуму – в идеале к сугубо декоративному существованию. Осознание того, что концентрация внимания на крупных городских агломерациях как ядрах территориального развития, на малых городах – как сервисных центрах, способных удержать работоспособное население, до настоящего времени не наступило или, во всяком случае, никак не проявилось.

Изменение политики пространственного развития необходимо, но все еще не обозначено федеральной властью как приоритетная задача, на которую в конечном счете крепятся все приоритетные национальные проекты, перерастающие в федеральные целевые программы.