Обманчивое благополучие

— 26.02.08 12:44 — ТЕКСТ: ЕВГЕНИЙ ГОНТМАХЕР, РУКОВОДИТЕЛЬ ЦЕНТРА СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ИНСТИТУТА ЭКОНОМИКИ РАН ФОТО: ИТАР-ТАСС

Реформаторская волна начала 2000-х, несмотря на благоприятные финансовые условия, захлебнулась. Основная причина – обилие денег, раздача которых создает впечатление социального благополучия и притупляет ощущение социальных опасностей, неуклонно надвигающихся на Россию.

Приход к власти Владимира Путина совпал с быстрым улучшением внешнеэкономической конъюнктуры на традиционные сырьевые товары, которые производились в России: нефть, газ, металлы первичного передела, круглый лес, рыбу. Впервые с момента образования новой России в бюджете появились деньги, которые позволили не только рассчитаться с накопленными долгами по выплате зарплат бюджетникам и пенсий, но и задуматься о конкретных экономических и социальных реформах для вывода страны из состояния деградации.

Настрой на проведение широкомасштабных преобразований всячески поддерживался Владимиром Путиным, первые выступления которого в качестве президента не оставляли сомнений в его решимости следовать либеральным рецептам.

Если обратиться к т. н. программе Грефа, которая предназначалась быть «дорожной картой» реформ, то в социальной сфере, в частности, предполагалось:

– изменить пенсионную систему, введя в нее обязательный накопительный элемент;

– введение персонифицированного бюджетного финансирования в образовании (государственные именные финансовые обязательства – ГИФО – и принцип «деньги следуют за учащимся»);

– переход на подушевой принцип финансирования здравоохранения;

– объединение государственных внебюджетных фондов социального страхования и обязательного медицинского страхования;

– преобразование учреждений здравоохранения в некоммерческие организации с многоучредительством;

– оптимизация (т. е., очевидно, сокращение) сети учреждений культуры;

– запуск ипотечных программ, поощрение создания товариществ собственников жилья, введение института социального найма.

И эта амбициозная программа начала реализовываться.

С 1 января 2002 года запущена пенсионная реформа, формирующая пенсию для молодых поколений нынешних работников, состоящую из трех частей: базовой, страховой и накопительной. Однако затем был допущен целый ряд ошибок:

– введение вместо страховых взносов единого социального налога – ЕСН, а затем его снижение;

– отсечение от накопительного элемента работников среднего возраста;

– отсутствие общедоступной информации о возможности перевода денег с накопительного счета под управление негосударственных пенсионных фондов и частных управляющих компаний, которые обеспечивают положительную (по сравнению с инфляцией) доходность.

В результате и до сих пор более 90% обладателей накопительных счетов не отказались от услуг государственной управляющей компании, которая систематически показывает доходность ниже уровня инфляции.

Тогда же началась кампания по введению критерия оценки качества школьного образования – единый государственный экзамен (ЕГЭ), которая закончилась в этом году принятием закона о его обязательном использовании. Но эксперименты по использованию ГИФО как финансового оформления результатов ЕГЭ, проведенные в нескольких регионах России, закончились неудачей. Вопрос о ГИФО снят с повестки дня. Вместо этого делаются попытки пилотного внедрения подушевого финансирования в школах – чем больше учеников, тем больше денег из бюджета. Однако всеобщий переход на эту систему пока не произошел.

В здравоохранении с введением подушевого финансирования ситуация еще хуже. До сих пор так и не сформирована полноценная система стандартов (клинических протоколов) оказания медицинской помощи, на базе которой только и можно выйти на финансовые нормативы (тарифы на каждый вид оказанных услуг).

Вопрос об объединении государственных внебюджетных фондов социального и обязательного медицинского страхования был очень быстро закрыт из-за нехватки у авторов этой идеи сколько-нибудь убедительных аргументов в его пользу.

Интересная история произошла с идеей превращения учреждений здравоохранения в некоммерческие организации. Напугав общественное мнение призраком приватизации медицины, Минэкономразвития предложило переход к автономным учреждениям (АУ) и государственным муниципальным автономным некоммерческим организациям (ГМАНО). Однако в окончательном варианте, который в этом году стал законом, остались лишь АУ, в которые могут переходить бюджетные организации образования, культуры и социальной защиты, но не здравоохранения!

Что касается «оптимизации» сети учреждений культуры, то хроническое недофинансирование этой отрасли привело к тому, что многие клубы, музеи и даже библиотеки прекратили свою работу или, перепрофилировавшись, занимаются коммерческой деятельностью, к культуре имеющей очень отдаленное отношение.

Наконец, о ситуации в жилищной сфере. Принят новый Жилищный кодекс, внесены поправки в ряд законов, что позволило оформить юридическую базу для развития ипотеки, формирования товариществ собственников жилья, предоставления социального найма. Но все эти успехи нивелированы резким ростом цен на жилье из-за продолжающего оставаться крайне ограниченным предложения (нового строительства). Остро не хватает, прежде всего, экономичных квартир и индивидуальных домов, что, в свою очередь, обусловлено отсутствием сколько-нибудь серьезных налоговых преференций строительной отрасли и отрасли по производству строительных материалов и крайней степенью монополизации в них.

Таким образом, можно констатировать, что реформаторский порыв начала 2000-х годов на некоторых направлениях материализовался в конкретные решения. Но эффективность этих решений, как правило, крайне низка во многом из-за того, что принятые документы далеки от первоначальных замыслов. А по многим социальным направлениям продвижения не было вообще – все свелось к деятельности многочисленных экспертных и межведомственных групп, не выдавших на-гора ничего мало-мальски стоящего.

Сверх ранее запланированной программы в 2006 году была сделана попытка монетизировать многочисленные социальные льготы. Несмотря на разумность общего замысла, его практическое исполнение обернулось крахом реформы, который повлек за собой массовое недовольство населения и значительные непредвиденные бюджетные затраты.

Политика вклинилась в социальную проблематику в связи с тем, что в 2005 году заработал стабилизационный фонд и власти вместе со СМИ стали громогласно сообщать о его быстром росте. Теперь об этой «всенародной заначке» знает каждый пенсионер. В результате стало формироваться крайне негативное отношение населения к тому, что где-то без движения лежат десятки, а затем и сотни миллиардов долларов, в то время как большинство людей получают копеечные зарплаты и пенсии.

В этот момент (примерно в конце весны – начале лета 2005 года) и родилась идея слегка поделиться нефтяными деньгами с населением. В результате родилась идея «приоритетных национальных проектов».

Важно отметить, что основные мероприятия нацпроектов разительно отличаются от направлений реформ, которые были объявлены Путиным в 2004 году в ежегодном послании Федеральному cобранию. Сам президент неоднократно в последующих выступлениях обращал внимание на то, что, несмотря на развертывание нацпроектов, для конечного успеха все-таки необходимы реформы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что реформаторская волна начала 2000-х, несмотря на благоприятные финансовые условия для ее реализации, захлебнулась. Основная причина – обилие денег в бюджете, раздача которых создает впечатление социального благополучия и притупляет ощущение социальных опасностей, неуклонно надвигающихся на Россию.

Не последняя причина – неумение нынешней власти готовить и проводить столь сложные действия, как социальные реформы. Поэтому социальные вызовы, стоявшие перед нашей страной к концу 90-х, в основном сохранились и к настоящему моменту, переходя по наследству к третьему президенту России.

Вызов № 1. Прежде всего, отметим продолжающийся процесс имущественного расслоения. Средний доход 10% наиболее обеспеченных россиян уже почти в 17 раз больше среднего дохода 10% наименее обеспеченных граждан. С учетом неофициальных доходов это различие, по оценкам, достигает 30 и более раз. Все те общественные группы и слои, которые сложились еще к концу 90-х годов, фактически законсервировались даже по размерам, еще более затруднив вертикальную мобильность.

Вызов № 2. Дело не только в имущественном расслоении. У большинства населения (даже считающегося среднеобеспеченным) ухудшилось качество жизни.

Так, в частности, качественное здравоохранение и образование во все большей степени становится платным. Причем люди вынуждены платить неофициально.

По оценкам экспертов, теневой сектор в здравоохранении уже не уступает бюджетному и страховому финансированию, а образование стало одной из самых коррупциогенных зон.

В результате 15–20% населения имеют возможности поддерживать свое здоровье на пристойном уровне, дают своим детям конкурентоспособное образование (в т. ч. и за границей), а остальные, так и не дождавшись квалифицированной медицинской помощи, надолго заболевают, становятся инвалидами и преждевременно умирают. Проблемы со здоровьем начинаются еще в утробе матери. У половины беременных женщин отмечена анемия, рождение здорового ребенка – далеко не правило.

Смотрим дальше: проведенная диспансеризация школьников показала, что у 2/3 из них есть то или иное хроническое заболевание. Дети из этого большинства могут получить только фиктивное образование, которое не поможет им занять достойное место на рынке труда. Поэтому не случайно, что по индексу развития человеческого потенциала Россия занимает скромное место в шестом десятке стран мира.

Вызов № 3.

Отсутствие вертикальной мобильности лишает значительную (если не большую) часть населения стимулов к саморазвитию и еще более маргинализирует нравы.

Это видно в следующих наиболее ярких явлениях:

– невиданные для развитых стран факты оставления роженицами своих детей в родильных домах. Таких случаев по стране несколько тысяч в год;

– наличие более 700 тысяч детей-сирот;

– 2 миллиона неграмотных подростков;

– более 6 миллионов детей, живущих в социально неблагоприятных условиях;

– из года в год растет количество «противозаконных деяний, совершенных подростками. Все чаще молодые люди преступают черту закона в составе организованных групп и преступных сообществ» (цитата из выступления министра внутренних дел Рашида Нургалиева).

Вызов № 4. Вышеприведенные цифры о социальном положении, здоровье и образовании детей показывают, что будущее состояние рабочей силы страны вряд ли способно взять на себя превращение российской экономики в высокотехнологическую и наукоемкую. Отсюда следует, что нормализовать ситуацию на рынке труда невозможно без осмысленной миграционной политики.

Вызов № 5. Положение почти 40 млн пенсионеров.

Несмотря на многочисленные заявления о внимании к их проблемам, реальный (очищенный от инфляции) размер пенсии растет всего на 3–5% в год.

При этом не надо забывать, что инфляция бьет в наибольшей степени по самым бедным опережающими темпами роста цен на самое необходимое. Так, за прошлый год официальный показатель инфляции составил 11,9%. При этом корзина товаров, которой пользуются малообеспеченные, подорожала не менее чем на 20%. Тем самым можно поставить под сомнение даже тезис о небольшом реальном повышении пенсий. Еще один тревожащий факт: соотношение средней пенсии к средней заработной плате в России постоянно снижается и составляет уже менее 25%. Международная организация труда считает минимально допустимым уровнем этот коэффициент в размере не ниже 40%.

Вызов № 6. Грядущее неизбежное повышение в несколько раз тарифов для населения за потребляемые им газ, электричество и воду. Это предопределено либерализацией рынка в этом секторе, выравниванием внешних и внутренних цен на энергоносители, а также потенциальным дефицитом этих товаров внутри страны. Неизбежное существенное повышение расходов домохозяйств на оплату жилья и коммунальных услуг может привести не только к фактическому снижению уровня жизни малообеспеченных семей (см. вызов 1), но нанесет и существенный ущерб благосостоянию среднего класса, объективно потребляющего много энергоресурсов и воды (более просторные квартиры, наличие второго жилья, многочисленные бытовые приборы и пр.).

Все перечисленные выше социальные вызовы умножаются на по-прежнему недиверсифицированную экономику и крайне низкое качество госуправления.

Что ожидает следующего президента, если имеющееся положение дел будет пролонгировано и на следующие несколько лет?

Исходя из всего упомянутого выше, новое руководство страны будет вынуждено что-либо предпринять фактически по всем направлениям социальной политики:

– инвестирование средств в снижение регулируемых причин смертности;

– проведение четкого разграничения между бесплатной (бюджетной), страховой и платной медициной;

– реформа школьного образования;

– формирование внятной миграционной политики;

– корректировка системы материального и социального обеспечения нынешних пенсионеров и тех, кто выйдет на пенсию в ближайшие годы;

– придание «второго дыхания» пенсионной реформе;

– реформа единого социального налога (ЕСН);

– бюджетное насыщение местного самоуправления, что потребует внесения существенных корректив в налоговую систему;

– создание действенных механизмов привлечения частных средств в сферу благотворительности.

Такого рода фундаментальная повестка дня для своей успешной реализации требует наличия или создания благоприятных внешних условий:

– диверсификации экономики с повсеместным созданием эффективных рабочих мест;

– опережающего развития малого предпринимательства;

– реальных успехов в борьбе с коррупцией;

– возвращения к демократическим основам политической жизни.

Но главное в том, чтобы пришедшая к власти политическая элита взяла на себя ответственность за судьбы страны, а не кинулась в очередной круг передела собственности и обеспечения себе безбедного существования в уютных нероссийских местах. А такой исход политической кампании 2007–2008 гг., к сожалению, очень вероятен. В таком случае России не избежать еще одной экономической, социальной и, в конце концов, политической встряски, после которой, как после очищающей грозы, я надеюсь, дышать и жить действительно станет легче.