Это четвертый по счету подобный документ, где на подзаконном уровне определяется государственная политика противодействия коррупции на ближайшие два года. В первых трех нацпланах речь шла об институциональном оформлении противодействия коррупции: о создании Совета при президенте по противодействию коррупции, формировании комиссий по этике в каждом государственном органе, введении обязательного декларирования расходов и доходов и ответственности за недекларирование, установлении параметров конфликта интересов.
Нынешний план можно охарактеризовать как «техническое» развитие предыдущих – в нем говорится о создании единой информационной базы по декларированию, совершенствовании механизмов урегулирования конфликта интересов, проведении социологических исследований главами субъектов РФ, унификации антикоррупционных стандартов для госкорпораций и внебюджетных фондов.
Однако в нацплане на 2016–2017 годы есть лакуны, которые заставляют независимого наблюдателя отнестись к документу со скепсисом.
Остановимся на четырех наиболее очевидных проблемах, которые мешают ему превратиться в действительно эффективную антикоррупционную программу.
Независимость судов вновь под вопросом
В новом документе под видом рекомендаций даются прямые предписания органам исполнительной власти и судам, что является явным нарушением принципа разделения властей.
в рамках сложившейся системы управления судьи рассматриваются как часть бюрократической системы.
В результате борьба с коррупцией буксует — в том числе из-за того, что судьи фактически являются исполнительными чиновниками, которые, если нужно, сделают Сердюкова свидетелем, а Васильеву отпустят по УДО.
Заявитель о коррупции беззащитен
В 2016 году из национального плана исчезли положения о защите заявителей о коррупции. Напомню, что в рамках прошлогоднего плана Минтруду было предписано разработать соответствующий законопроект, что и было сделано к февралю 2015 года (проект закона «О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов»). Однако этот документ так и остается законопроектом, и никаких дальнейших шагов в направлении защиты заявителя о коррупции план 2016 года не предлагает.
Для того чтобы борьба с коррупцией была действенной, во многих странах существует специальное законодательство, направленное на защиту заявителей о коррупции: без самих заявителей само раскрытие коррупционных махинаций зачастую не представляется возможным.
В России достаточно вспомнить дело Магнитского, чтобы убедиться в необходимости защиты тех, кто осмеливается раскрыть коррупцию в государственных органах.
Отсутствие соответствующих положений в главном антикоррупционном документе страны вызывает тем большее недоумение, если вспомнить, что Россия, подписав Конвенцию ООН против коррупции, взяла на себя обязательства по имплементации механизмов правовой защиты заявителей о коррупции.
Эффективность плана оценить невозможно
Некоторые проблемы нового нацплана можно назвать наследственными. В нем, как и в трех предыдущих, не предусмотрен механизм отслеживания и оценки полноты реализации его положений. В результате документ превращается из плана в декларацию намерений, что, несомненно, снижает его эффективность.
Отсутствие какой бы то ни было системы оценки и контроля приводит к тому, что органы власти, призванные исполнять положения плана, действуют спустя рукава.
Так, например, ведомственные антикоррупционные планы похожи как две капли воды, хотя очевидно, что коррупционные риски, например, у Минобороны и у Минкульта различаются.
Возвращение украденных активов: шаг вперед или застой?
В новом нацплане впервые появился важный пункт о расширении использования механизмов международного сотрудничества для выявления, ареста и возвращения из иностранных юрисдикций активов, полученных в результате совершения преступлений коррупционной направленности. Эта тема обсуждалась в Санкт-Петербурге на Конференции ООН против коррупции в ноябре прошлого года.Особенно актуальным это становится в связи с информацией, содержащейся в «панамских документах», опубликованных 3 апреля.
Также в «панамских документах» есть информация об офшорах некоторых депутатов ГД РФ, сына главы МВД Игоря Зубова, губернатора Челябинской области Бориса Дубровского, жены губернатора Псковской области Андрея Турчака и других высокопоставленных лиц России.
После того как шум вокруг расследования утихнет, станет актуальным вопрос о действиях правоохранительных органов России в связи с расследованиями. Характер этих действий будет зависеть не только от воли правоохранителей, но и от законодательных инструментов, которыми они располагают. В первую очередь это касается внутреннего национального законодательства и сотрудничества на международном уровне.
До сих пор в России нет механизма возврата имущества, добытого преступным путем и вывезенного за границы страны (assetrecovery).
О неэффективности существующего законодательства свидетельствуют, в частности, данные из ежегодного доклада генерального прокурора Юрия Чайки, согласно которым России должны быть возвращены полмиллиарда евро, находящихся в Швейцарии на арестованных счетах лиц, обвиняемых в совершении преступлений. Это, однако, до сих пор не произошло из-за несовершенства правовых норм.
Сложности возникают и со статьей 20 Конвенции ООН против коррупции «О незаконном обогащении», имплементации которой уже долго добивается российское гражданское общество. Далеко не так известна, но ничуть не менее важна для эффективного возврата украденных активов статья 54 Конвенции, предусматривающая введение механизмов конфискации незаконно нажитого имущества вне уголовного процесса.
Определенные шаги для разрешения этих коллизий предпринимались в РФ ранее. В частности, Генпрокуратура предлагала ввести в УК понятие конфискация inrem, то есть изъятие имущества в случае, когда собственник не может объяснить его происхождение. Однако законопроект до сих пор находится на рассмотрении в ГД РФ.
Тот факт, что в национальном плане 2016 года содержится декларация намерений о расширении сотрудничества по делам о возврате незаконных активов в Россию, — самый своевременный и нужный пункт из всего документа.
Однако в свете последних новостей про «панамские документы» можно предположить, что эту тему может постичь та же судьба, что законопроект о защите заявителей по коррупции.
Даже если найдется достаточная воля и Генпрокуратура продолжит разрабатывать механизмы возврата незаконных активов (хотя такой вариант выглядит неправдоподобно после декабрьских разоблачений про самих прокуроров), сам процесс принятия законов может затянуться по воле парламентариев. В игре, при которой практически все игроки имеют меченые карты, практическая реализация механизмов возврата незаконных активов выглядит как игра ва-банк. И точно не панамский.
Денис Примаков — юрист «Трансперенси Интернешнл – Россия»
