Обсуждения доклада Бориса Титова еще раз высветили вопрос об оценке работы правоохранительной системы и реальных практик правоприменения — с разделением добросовестных правоохранителей, выполняющих свой долг по защите общества от криминала, и тех, кто использует свои служебные полномочия для реализации сугубо частных интересов.
В явной форме этот вопрос встал уже в рамках реформы Министерства внутренних дел, инициированной Дмитрием Медведевым в конце 2009 года. Одной из причин реформы послужила так называемая палочная система, когда оценка деятельности низовых подразделений МВД (включая премирование, карьерное продвижение и санкции к сотрудникам) на протяжении многих лет проводилась на основе собранных ими самими показателей о числе зарегистрированных и раскрытых преступлений.
Такой подход порождал стимулы к систематическим искажениям и не позволял не только обществу, но и власти увидеть, что в действительности делают правоохранительные структуры. Негативные эффекты «палочной системы» были убедительно показаны в исследованиях Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге.
В ходе реформы МВД первой реакцией на эту проблему стали предложения о создании механизмов общественного контроля. В развитых странах такой контроль реализуется через активность независимых СМИ и многочисленных правозащитных НКО. Важным инструментом контроля деятельности полицейских и следователей в Европе и США выступает судебная система, которая обладает реальной независимостью.
В России независимые СМИ и правозащитные НКО слабы, а суды, выносящие менее 1% оправдательных приговоров, по сути, являются продолжением правоохранительной системы.
В этих наших условиях в качестве инструмента общественного контроля предлагалось использовать опросы населения. Однако у большинства обычных граждан, которые на регулярной основе контактируют лишь с ГИБДД и даже не знают своего участкового, нет достаточной информации о деятельности правоохранителей. Если же говорить о жертвах преступлений или подозреваемых, их оценки будут очень по-разному эмоционально окрашены в зависимости от конкретной жизненной ситуации.
Кто же тогда может давать адекватную оценку функционированию судебной и правоохранительной системы? Мы полагаем, что социальной группой, обладающей для этого необходимыми знаниями и компетенциями, является профессиональное сообщество адвокатов. На начало 2014 года в России было зарегистрировано 68 тыс. адвокатов.
По законодательству РФ только адвокаты имеют право представлять интересы обвиняемых и потерпевших в уголовном процессе, то есть они на постоянной основе взаимодействуют с судебной и правоохранительной системой, не являясь при этом частью этой системы.
И мнение адвокатского сообщества могло бы стать важным внешним источником информации о состоянии правоприменения, прежде всего в части оценки масштабов нарушения прав их клиентов.
Поскольку в большинстве случаев адвокаты представляют в судебном процессе интересы обвиняемых, их оценки, конечно, тоже могут быть смещены. Именно поэтому при анализе таких оценок скорее будет важен не их абсолютный уровень, а соотнесение масштабов нарушений прав клиентов со стороны представителей разных правоохранительных ведомств, а также выявление межрегиональных различий в практиках правоприменения — на основе оценок, полученных от разных адвокатов.
Эти аргументы о потенциале профессионального сообщества адвокатов для оценки состояния правоприменения легли в основу пилотного проекта, реализованного Институтом анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ в конце 2013 года при содействии Ассоциации юристов России (АЮР).
В рамках проекта был проведен опрос 372 адвокатов из девяти регионов РФ, представляющих все федеральные округа. Опрос проводился через региональные отделения Ассоциации юристов России. Поскольку мы хотели сравнить ситуацию в разных регионах, в каждом случае мы стремились собрать не менее 35 анкет. Как видно по данным таблицы 1, эту задачу не удалось выполнить лишь на Дальнем Востоке.
skin: article/incut(default)
data:
{
"_essence": "test",
"incutNum": 1,
"picsrc": "Таблица 1. Структура выборки",
"repl": "<1>:{{incut1()}}",
"uid": "_uid_5996661_i_1"
}
Что показал этот пилотный опрос? Как следует из данных таблицы 2, при ответе на вопрос о соблюдении законных прав их клиентов
28% наших респондентов отмечали частые нарушения со стороны работников прокуратуры, 50% высказывали такую претензию к следователям и около 60% — к сотрудникам полиции.
Вместе с тем опрос выявил существенную региональную вариацию. Так, соблюдение прав подзащитных заметно лучше оценивалось адвокатами в Волгоградской, Вологодской и Пензенской областях. Напротив, в худшую сторону выделялись Москва и Московская область (особенно по оценкам нарушений со стороны следователей), а также регионы Дальневосточного федерального округа.
skin: article/incut(default)
data:
{
"_essence": "test",
"incutNum": 2,
"picsrc": "Таблица 2. Нарушение прав клиентов адвокатов со стороны правоохранительных органов в разрезе регионов (% адвокатов, указавших, что нарушения происходят часто)",
"repl": "<2>:{{incut2()}}",
"uid": "_uid_5996661_i_2"
}
Характерные различия выявились при делении адвокатов на тех, кто защищает интересы предпринимателей, и тех, кто преимущественно работает с населением.
На графике 1 видно, что адвокаты, работающие с населением, чаще говорят о нарушениях прав своих клиентов со стороны полиции. Напротив, адвокаты, ориентированные на бизнес, отмечают более заметные нарушения со стороны следователей и прокуроров.
skin: article/incut(default)
data:
{
"_essence": "test",
"incutNum": 3,
"picsrc": "График 1. Различия в оценках нарушения прав подзащитных у адвокатов, работающих с населением и с бизнесом",
"repl": "<3>:{{incut3()}}",
"uid": "_uid_5996661_i_3"
}
В нашей анкете также был вопрос о причинах обвинительного уклона в решениях российских судов. Хотя часть респондентов (около 38%) связывают эту тенденцию с исторически сложившейся традицией и недостаточным влиянием адвокатов в судебном процессе (29%), подавляющее большинство (75%) видят причины в том, что суды не обладают реальной независимостью.
Очевидно, что приведенные данные основываются лишь на ограниченной выборке, охватывающей небольшую долю адвокатов в регионах обследования. Тем не менее даже из этих данных видны существенные различия в состоянии практик правоприменения между разными правоохранительными ведомствами и разными регионами.
В случае проведения полномасштабного обследования адвокатов во всех регионах РФ подобного рода оценки могли бы стать основой для составления рейтинга регионов, дающего возможность выделить лидеров и аутсайдеров по критерию соблюдения прав граждан на стадии следствия и в рамках судебного процесса.
Мы полагаем, что такой публичный продукт, основанный на информации из независимого и профессионального источника в лице адвокатского сообщества, будет востребован не только журналистами и правозащитниками.
Такой рейтинг объективно будет служить интересам добросовестных судей, прокуроров, следователей и полицейских.
С одной стороны, он поможет выявлению и распространению лучших практик в правоохранительной и судебной системе. А с другой — позволит сконцентрировать внимание Верховного суда, руководства МВД, СКР, прокуратуры на тех регионах (или звеньях правоохранительной системы), где более вероятны злоупотребления должностными полномочиями.
Наши личные контакты с представителями адвокатского сообщества показывают, что многие из них хотели бы принять участие в таком проекте в качестве респондентов. Вопрос в том, в какой мере существующие профессиональные объединения, такие как Ассоциация юристов России и Федеральная палата адвокатов, готовы инициировать подобный масштабный проект.
Андрей Яковлев — директор Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ, профессор
Антон Казун — стажер-исследователь Международного центра изучения институтов и развития НИУ ВШЭ
