Арбитр или игрок

Сергей Черняховский 27.02.2006, 13:03

Является ли президентская форма правления самым удачным способом управления Россией? Может ли парламентская республика стать адекватной альтернативой нынешней вертикали? «Газета.Ru-Комментарии» предлагает обсудить эту проблему и в рамках дискуссии представляет статью профессора Международного независимого эколого-политологического университета Сергея Черняховского.

Если рассмотреть сам принцип парламентского либо президентского формирования исполнительной власти, можно определенные плюсы и минусы увидеть и в одной, и в другой системе. Разделение на эти два вида правления — это не вопрос властного приоритета одного из этих институтов, а вопрос организации разделения властей.

Президентская система, введенная Конституцией США, оказалась ответом на существовавшую некоторое время систему режима ассамблеи, в которой все оперативные властные вопросы решал конгресс. Система примерно за десять лет существования (от провозглашения декларации независимости до принятия Конституции) настолько утомила американскую элиту своей сумбурностью, что было принято решение персонализировать исполнительную власть и ее ответственность. Парламентская республика возникает позже, в XIX веке, и берет за основу организацию власти в конституционной Британии, где премьер назначался не главой государства, а парламентским большинством. В отличие от режима ассамблеи, парламент не мог вмешиваться в оперативную деятельность исполнительных структур.

Основное отличие парламентского и президентского правления не в том, какой из этих институтов главнее, а в том, кто обладает правом на формирование правительства.

В президентской республике его формирует (а в классическом варианте и возглавляет) избранный, обычно всеобщим голосованием, президент. При этом парламент обладает всеми возможностями контроля за этой ветвью, является, как в США, высшим органом государственной власти и выступает ее ограничителем. При этом практически все, что в России Конституция записывает в полномочия президента, в США она относит к ведению конгресса. Высший институт не президент, высший институт — конгресс. Практически любое действие президента может быть оспорено парламентом, и здесь вопрос решается тем, имеет ли партия, приведшая его к власти, устойчивое большинство в последнем. Конгресс относительно простой процедурой может отправить президента в отставку, более того, сделать это может даже правительство: если половина его состава плюс вице-президент направят в конгресс заявление о неспособности президента по состоянию здоровья исполнять свои обязанности, последний автоматически, без дополнительного рассмотрения вопроса считается оставившим свой пост. Конгресс только в том случае начинает разбираться в ситуации, если президент со своей стороны направит в него другое заявление, в котором оспорит мнение правительства. Такого случая импичмента в США практически никогда не было, но возможность его Конституцией заложена.

Существуй подобная процедура в России, Черномырдин давно отправил бы Ельцина в отставку под восторженные аплодисменты Госдумы.

В России сегодня президент — практически высший орган государственной власти, обладающий и законодательными исполнительными, и судебными функциями. Он не ограничен в своих действиях представительной властью и практически не несет ответственности за результат своих действий. Он практически не может быть отстранен от должности, вопрос о соответствии его указов Конституции решает коллегия им же подобранных лиц (Конституционный суд). Это не президентская республика, это практически выборная монархия, так называемое имперское президентство, если использовать выражение Шлезингера. Только Шлезингер использовал это выражение применительно к США ХХ века, где власть президента значительно более скромна и ограниченна, хотя и считается примером классической президентской республики.

В классической президентской республике президент несет ответственность перед выдвинувшей его партией, которая одна решает, выдвинуть ли его кандидатуру на второй срок и оставить ли вообще у власти, поскольку ее позиция в конгрессе оказывается решающей. То есть, в отличие от России, президентская власть в этом случае основывается на власти партийной.

В парламентской системе исполнительную власть формирует даже не столько парламент, сколько победившая на выборах политическая партия. Глава государства обязан вручить лидеру победившей партии мандат на формирование правительства, а задачей последнего является обеспечить большинство при утверждении его в парламенте. При двухпартийной системе оно формируется автоматически, поскольку «совершенный бипартизм» автоматически предполагает, что по результатам выборов одна из двух партий уже таким большинством обладает. При более сложных партийных системах задачей победителя является создание парламентской коалиции. Преимуществ у этого несколько.

Во-первых, изначально ликвидируется возможное противостояние исполнительной и законодательной власти: первая по определению пользуется поддержкой второй. Во-вторых, сформированное правительство опирается на реально выявившийся баланс политических предпочтений в обществе. В-третьих, если партия-победительница получает относительное большинство в парламенте, она вынуждена искать себе союзников и корректировать свой политический курс таким образом, чтобы он соответствовал политической поддержке большинства. Если некая партия, набрав, скажем, 40% голосов, не может или не умеет добиться поддержки некоторых других, способных добавить ей недостающие голоса в парламенте, президент поручает формирование правительства той, которая заняла второе место, набрав, скажем, 30% голосов, и уже она должна формировать коалицию. Если это не удается и ей, президент поручает формирование кабинета третьей. Если и в этот раз не удается сформировать большинство, президент распускает парламент и назначает новые выборы.

Он выступает в данном случае не как участник политической борьбы, а как высшая инстанция, гарантирующая наличие устойчивого правительства и устойчивого большинства в парламенте.

Здесь особо надо подчеркнуть: парламент распускается не потому, что президенту не нравится его политический курс, а потому, что оказывается недееспособен и не способен к устойчивому проведению никакого курса. Роль президента здесь не в определении политики страны, как в президентском правлении, но и вовсе не в чисто представительских функциях, как это трактуется подчас: президент гарантирует устойчивое функционирование системы, он — защитный механизм, предотвращающий возможность политического кризиса.

В результате система по своим внутренним характеристикам заставляет участников политической игры искать согласие, договариваться и находить взаимоприемлемые решения. То есть в политической жизни воспитывается стремление к максимальному учету интересов сторон. Кроме того, такое принуждение к компромиссу выявляет группы родственных предпочтений в обществе и парламенте и заставляет их консолидироваться. Одновременно в политическую жизнь вводится принцип долговременной ответственности. Задача президента не решать, нравится ему или не нравится то, как избиратели проголосовали на выборах.

Задача президента — уважать выбор народа и обеспечивать его реализацию в проводимом правительстве курсе.

Плох или хорош данный выбор — решать политической практике и избирателям. Если за период до следующих выборов жизнь страны становится лучше, избиратель подтверждает свои предпочтения на новом голосовании и правящая партия вновь формирует кабинет. Если жизнь становится хуже, она проигрывает выборы и уже другая осуществляет новую политику. В результате правительство несет прямую ответственность перед депутатами, партия — перед гражданами.

Партии установятся устойчивыми и ответственными — либо исчезают из политической жизни.

Не допускается такое положение, которое сложилось в России, когда любая партия практически не отвечает перед своими избирателями, поскольку не допущена ни к каким реальным политическим действиям. Она всегда может сказать: «Да, мы обещали сделать жизнь лучше. Но ведь не мы формировали правительство, не мы правили страной — мы не за что не отвечаем, голосуйте за нас и дальше». И в результате ее устойчивые избиратели так и продолжают голосовать за милые сердцу бренды, а остальные перестают голосовать вообще либо голосуют за ярких авантюристов.

Применительно к выборам 1993 года формально это означает, что правительство должен был возглавить Жириновский, что у многих вызывает естественную оторопь. Но на деле Жириновский не имел большинства в парламенте, получив всего 25% голосов. То есть он получал право на формирование кабинета, для чего должен был найти в парламенте союзников, а стало быть, скорректировать свой курс до приемлемого для большинства. Либо ему это не удавалось, тогда мандат переходил к Гайдару, а затем к Зюганову, либо удавалось и он бы действительно правил страной, но тогда либо жизнь стала бы лучше и он продолжил свое правление, либо нет, и тогда он власть утрачивал. Существенным преимуществом этой системы является то, что правящая партия все время имеет перед глазами будущие выборы и постоянно вынуждена в своей политике ориентироваться на поддержку своих действий обществом.

В отличие от существующей системы, когда президенту объективно все равно, чем закончится его правление.

В тех же США президент оказывается ограничен в своих действиях партией, которая намерена существовать в политике и после его ухода и никогда не позволит ему проводить во власти рискованные эксперименты. В парламентской системе партия правит практически напрямую, также оглядываясь на последствия своих действий и опасаясь своего исчезновения в перспективе. В России же система беспартийного президентского правления означает, что глава государства может делать во власти просто все, что ему взбредет в голову. Если результаты его первого правления негативны, он выходит к избирателям и говорит: «Я начал великие реформы. Неужели все лишения напрасны? Поверьте мне, еще немного — и все получится. Ведь коней на переправе не меняют». После второго срока он говорит: «Простите меня, я хотел как лучше».

Пока он правит, его власть неограниченна. Он назначает правительство, но не несет ответственности за его действия. Если правительство оказывается совсем негодным и доводит страну до кризиса, он говорит: «Мерзавцы, как они меня подвели! Но я не виноват, я их прогнал!», и назначает новое. Если такое повторяется несколько раз, он говорит: «Вы видите, как я старался! Сколько правительств сменил!» Но за действия правительства не отвечает. Если правительство и хорошее, и пользуется поддержкой народа, он все равно может его отправить в отставку, заявив, что правительство хорошо поработало, сделало свое дело, но теперь надо работать еще лучше.

Можно и не отправлять слабое правительство в отставку, можно просто регулярно вызывать к себе министров и перед телекамерами публично объяснять, что ему надо улучшить свою работу. Тогда в обществе утверждается мнение: «Вот ведь как старается! Только работать ему не с кем, все его подставляют».

В результате парламентские партии не отвечают перед избирателями, поскольку не они назначают правительство и благополучно вновь избираются в том или ином составе в парламент. Правительство не отвечает ни перед парламентом, ни перед избирателями, поскольку не они его назначают, и благополучно после отставки уходит в крупный бизнес. А президент уже тоже не отвечает ни перед избирателями, ни перед страной, поскольку после двух сроков все равно больше избираться не может и благополучно уходит под действия «гарантий для бывшего президента». Конечено, президент при этом может быть плохим, и тогда он так и действует, а может быть хорошим, и тогда он так действовать не будет. Но система оказывается построена на том, что хорошего или плохого человека кому-то удалось провести на этот пост, а не на том, чтобы принуждать его действовать в соответствии с ожиданиями граждан.

Парламентская система заставляет правящие партии думать о последствиях на будущих выборах, чистая президентская система заставляет партии ограничивать экспромты президента, думая о том же. Но и в этом случае роль ограничителя играет сильная партия. А появиться она может только при наличии у партии властных полномочий, то есть преимущественно при ее участии в формировании правительства при парламентском правлении.

При этом на деле, как ни парадоксально, роль президента более значима не в президентской, а в парламентской республике.

В первой он действующий игрок в политике, который может иметь поддержку парламента, а может ее не иметь и тогда оказывается втянут в постоянные конфликты с парламентским большинством, осложняющие его жизнь, даже если он, как Клинтон, сверхуспешный президент. Во второй он национальный арбитр, призванный обеспечивать условия игры. Он имеет меньше возможностей для реализации своих личных идей и в случае успеха страны не получает лавры победителя, но имеет большее значение для страны и пользуется большим уважением.

Автор — профессор Международного независимого эколого-политологического университета.