Фоновый фактор
Властные институты, основанные на демократических принципах, существуют в России уже около полутора десятилетий. При этом в РФ до сих пор не может сформироваться отвечающая их логике партийная система, представляющая на большинстве, если не на всех уровнях власти устойчивые сегменты общества, которые отличались бы от других подобных сегментов сходством и/или взаимодополняемостью преобладающих интересов, идеологий, мифов.
Некоторые из функций классических партий, в идеале соперничающих в борьбе за реальную власть, все эти годы выполняли в России две основные силы. Это «партия бывшей власти», в так называемом «медийном пространстве» олицетворяемая чаще всего, хотя далеко не исключительно, — КПРФ. Это также «партия нынешней власти», всякий раз под различными именами («Выбор России», «Наш дом — Россия», «Единство», «Единая Россия» плюс неизбежные союзники и попутчики) создававшаяся правящей бюрократией в качестве своего «интерфейса» на выборах и в парламенте. Наряду с ними в политическом пространстве был представлен маргинально-протестный сегмент (главным образом в лице ЛДПР), а также причудливые сочетания политических клубов с фрагментами государственной бюрократии — плоды былых, более или менее скоротечных романов с властью или с ее призраком.
Можно дать несколько объяснений неудаче с формированием в России жизнеспособной системы сменяющих друг друга у власти партий.
Во-первых, это «фоновый» фактор. В начале ХХI века вопрос о перспективах создания массовых электоральных партий на практически пустом месте в принципе является весьма непростым. Образование таких партий — явление, органичное для совсем другой эпохи, той, когда существовала ощутимая разница культурных потенциалов между политической элитой и людьми, получившими право голоса, когда партия одновременно играла роли более или менее закрытого клуба, просветительского общества, светской «церкви» и системы призыва политических резервистов.
В мире же телевидения, мобильной связи, интернета, секуляризации и почти всеобщей грамотности кризис переживают даже «старые» партии.
Те, которые за многие десятилетия своей истории «вросли» в политические системы своих стран, постепенно принимая на себя выполнение все новых и новых, не всегда бросающихся в глаза функций. Соответственно, для создания работоспособной партийной системы сегодня нужны существенные стимулы и достаточно благоприятные условия. В той или иной степени они существовали в большинстве стран Восточной Европы, порвавших с «оккупационным» прошлым и стремившихся «к воссоединению» с Западом после четырех (не семи, как Россия) десятилетий жизни при коммунистическом режиме. Существование таких стимулов и условий в сегодняшней России — открытый вопрос.
Эпоха экспериментов
Во-вторых, в эти годы одна из основных функций политических партий — политическое лоббирование определенных интересов — выполнялась главным образом другими институтами и с помощью других систем отношений. Преимущественно, так сказать, на партикуляристской, а не на универсалистской основе — даже в представительных органах, не говоря о бюрократии. Достаточно вспомнить дискуссии о «невидимых» фракциях, создаваемых в их стенах группами экономических и административных интересов.
В-третьих, возможности сделать головокружительную карьеру, которые открылись в России полтора десятилетия назад, были связаны, прежде всего, с бизнесом и бюрократией. Разочаровывающе медленная или обманчиво быстрая карьера партийного деятеля обычно проигрывала на этом фоне в привлекательности.
Наконец, в-четвертых, становлению работоспособной партийной системы в России препятствовали не только отсутствие длительного непрерывного опыта, но и постоянные эксперименты с системой избирательной. После избрания IV Государственной думы в октябре 1912 года по системе курий вплоть до выборов в Государственную думу РФ второго созыва в декабре 1995 г. у нас в стране, по сути, не было парламентских выборов. Во всяком случае — нормальных. Достаточно демократические выборы в Учредительное собрание в 1917 г. не были, строго говоря, парламентскими и во всяком случае не были нормальными. О советском периоде вообще умалчиваю. Что касается выборов в общенациональные представительные органы в 1989–1995 гг., то все они были по-своему творческими в гораздо большей степени, чем это пристало обычному, рутинному народному волеизъявлению подобного типа и уровня.
Голосование у нас не столько наполняло политическую систему «человеческим материалом», что, собственно, от него и требуется, сколько формировало её вопреки сопротивлению того же «материала».
В конце 80-х гг. в СССР всерьез обсуждали — и даже кое-где попробовали в деле — такую систему многомандатных округов, при которой число избранных депутатов немного превышало количество выдвинутых кандидатур. Всех кандидатов, конечно, отбирали и утверждали в таинственном и анонимном мире, лишь краешком соприкасавшемся с миром все более многолюдных митингов и все менее послушной прессы.
Последующие выборы представляли собой причудливую смесь собственно выборов и своего рода референдумов. Они к тому же еще то накладывались на действительные референдумы, то перемежались ими, что лишь усиливало общий плебисцитарный дух эпохи.
Голосуя за конкретных кандидатов, избиратели в то же время каждый раз выбирали «систему».
Выбирали, правда, как бы по принципу ограниченной ответственности. Выборы 1989 г. проходили под покровительством еще всесильного ЦК КПСС. 1990-го — были республиканскими и местными, а не общенациональными. Лишь распад Союза задним числом превратил их в таковые.
В декабре 1993 г. были проведены выборы в орган, над которым впервые никто не стоял, по крайней мере в законодательной области, в Государственную думу Российской Федерации. Излишне напоминать, однако, в каких условиях они проходили: на основе президентского указа, а не закона, часть партий не смогла в них участвовать, старая конституция фактически не действовала, и неизвестно было, удастся ли принять на референдуме новую...
Лишь когда летом 1995 г. было наконец объявлено, что очередные выборы в Государственную думу состоятся в срок, предполагаемый Конституцией, а затем был принят закон о выборах, в принципе, воспроизводивший положения указа 1993 г., возникла реальная перспектива нормализации нашей избирательной практики на более или менее твердой правовой основе. Впервые опробованный тогда в России «германский» принцип сочетания пропорциональной и мажоритарной систем (50/50) с введением нормы проходимости — барьер составлял первоначально 5% и был жестким — в своей основе сохранялся и в 1999-м, и в 2003-м гг. Но только в основе. Внешне малозначительные изменения вроде модификации барьера проходимости или новых условий регистрации участников не только влияли на конечный результат выборов, но и создавали общую атмосферу неуверенности, что неизбежно при постоянных изменениях правил игры.
Таким образом, в России парламентские выборы еще ни разу, начиная с 1907 г., не проводились дважды подряд на основе одной и той же системы, что мешало участникам вырабатывать долгосрочные электоральные стратегии.
Критерии работоспособности
Существует несколько общих принципов, которые, как представляется, помогают выработать подход к избирательному законодательству. Первый: идеальной избирательной системы в природе не существует. Всякая система обладает своими конкретными недостатками и достоинствами, причем в зависимости от ситуации эти недостатки и достоинства могут меняться местами. Второй: одна и та же система может действовать очень по-разному в разных политических культурах и в разных ситуациях. Нет такой последовательности событий, которые с логической неизбежностью наступали бы в результате применения той или иной системы независимо от времени и места действия. Но верно и обратное: к сходным результатам в одной и той же стране может приводить действие совершенно разных избирательных систем, воспринимаемых иногда даже в качестве альтернативных и взаимоисключающих. Бывают ситуации, когда политический итог выборов вообще не зависит от избирательной системы. Третий принцип: при прочих равных без крайней необходимости лучше не менять существующую систему, потому что инерция сама по себе является положительным фактором, хотя в случае крайней и явной необходимости именно радикальная смена избирательной системы может оказаться полезной.
Существует несколько требований, которым избирательная система должна удовлетворять априори.
- Независимо от всех прочих требований она должна быть достаточно простой и убедительной. Настолько, чтобы в ее пользу нетрудно было привести развернутую систему аргументов. При этом, конечно, можно не сомневаться, что у ее противников всегда найдутся аргументы в пользу других систем.
2. Система должна создавать уверенность, что ее действие можно в любой момент проверить, особенно при подсчете голосов, то есть она должна быть достаточно «прозрачной». Есть неплохие, очень «справедливые», то есть почти идеальные, с точки зрения математика, системы, у которых лишь один недостаток — они чрезмерно сложны в обиходе.
3. Система не должна создавать заведомо критических ситуаций в обычных, повседневных режимах работы. Ни одну систему нельзя проверить во всех режимах заранее. Нет системы, в которую был бы встроен механизм саморегуляции: как всякий закон, принимаемый в борьбе, избирательное законодательство — жесткая конструкция.
Не навреди
С учетом всего сказанного можно высказать несколько соображений по поводу очередной дискуссии о возможности нового изменения избирательной системы. — Практические сиюминутные интересы власти и общие долгосрочные интересы сторонников оптимизации демократического процесса в этой связи не обязательно совпадают, но и не обязательно исключают друг друга. Любой серьезный участник дискуссии должен, во всяком случае, ясно понимать, какие интересы он стремится выразить и как они соотносятся с интересами иного порядка. — За три с половиной года до новых выборов — если они будут очередными — едва ли можно с уверенностью предсказать эффект воздействия той или иной системы с точки зрения интересов власти. В зависимости от общей обстановки в стране, от «показателей» верховной власти, ныне поддерживаемых ею партий и т. д. эффект применения и мажоритарно-пропорциональной, и пропорциональной, и любой другой системы может оказаться как продуктивным, так и контрпродуктивным. При желании не так уж сложно разработать вполне реалистические взаимоисключающие — на данный момент — сценарии их воплощения. Полтора века назад умнейший А. де Токвиль лихорадочно и безуспешно пытался в последний момент добиться пересмотра положения конституции, автором которого за три года до этого стал он сам. Его пример — другим наука. — С точки зрения общих интересов оптимизации демократического процесса, относительно лучшей могла бы, вероятно, в свое время стать принятая в 1990 г. мажоритарная система с голосованием в два тура. Она побудила бы партии идти в округа, не оставив им возможности лениво распоряжаться всем из Москвы, и в то же время не уничтожала бы естественный плюрализм в зародыше, как мажоритарная система с голосованием в один тур. Но что сделано, то сделано, как говорят в одной восточной стране в утешение, когда убивают заложника не из той страны, из какой хотели. Сегодня, когда в регионах, на местах и в центре вполне сформировались, мягко говоря, непартийные группы влияния, возвращение к этой системе, скорее всего, обернется большими или меньшими неприятностями — С точки зрения минималистского принципа «не навреди» (притом что реализация других идей не выглядит однозначно ~ полезной и безопасной), лучшим выходом могло бы стать сохранение нынешней смешанной системы при отказе от повышения избирательной планки. Такое решение создало бы прецедент неизменности правил игры — опыт одинаково важный и для политики, и для экономики. Подобный результат может показаться скромным, если твердо верить в то, что избирательная система способна творить чудеса сама по себе. Она, однако, может изменить только то, что может — ни больше ни меньше.
Автор — президент фонда «Российский общественно-политический центр»
