Цивилизация
Росстат в последнее время не перестает радовать. То повысит (задним числом) темпы роста ВВП, сделав 2018 год рекордным по этому показателю за пять лет. То отрапортует о впечатляющих темпах прироста промышленного производства (в феврале на 4%). Теперь вот мы демонстрируем успехи в борьбе с бедностью. Последнее серьезное снижение уровня бедности — населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума — наблюдалось в нулевые годы (так утверждал не так давно министр труда Максим Топилин).
Президент ведь поставил задачу снизить бедность в два раза, то есть до 6,6% к 2024 году. И процесс уже пошел. «В среднем по больнице» жить стало чуть лучше и чуть веселее. Однако были ли в этой связи искоренены причины бедности, в частности, среди тех же бюджетников, которых среди бедных в других странах – еще поискать. Работающие бедные в таком количестве, как у нас – это вообще беспрецедентное явление для развитых стран мира (там оно обычно не превышает 2-4%, у нас в разы больше). Работающие бедные – это в том числе часто учителя школ и преподаватели вузов, врачи, младшие медработники, ученые, многие высококвалифицированные специалисты.
Это те люди, которые, по идее, должны быть цветом нации, ее культурной и интеллектуальной элитой, но на деле многие из них пребывают в состоянии, которое впору описать термином «отбросы общества».
Что еще хуже, среди малоимущих находятся преимущественно семьи с детьми, много молодых семей: рождение ребенка, а особенно двух почти моментально вгоняет большинство семей если не в нищету, то в число постоянно нуждающихся. По оценке Минтруда, около 80% семей, которые сегодня находятся за чертой бедности, — это семьи с детьми. При низком уровне рождаемости в среднем по стране это говорит, в частности, о том, что у нас нет пока эффективной политики семей с детьми. Слабым утешением может служить то, что в 90-е число бедных доходило до 50 миллионов человек, или 30% населения.
В то же время опять возникает коварный вопрос: а как считать? И кто считает? У нас принято считать так, что порог бедности – это величина прожиточного минимума. В прошлом году прожиточный минимум по стране составил в среднем 10,3 тыс. руб. в месяц. Реалистичен ли он или так просто выгоднее, с точки зрения статистики? Всякий, кто ходит в магазины и платит за ЖКХ, понимает, что реальный прожиточный минимум гораздо выше. И если его привести в соответствие с жизненными реалиями в отчетах Росстата, то у нас произошел бы колоссальный скачок официальный бедности. Сама методика определения прожиточного минимума давно устарела. К примеру, должны ли сюда быть включены такие показатели, как потребление интернет-трафика и пользование мобильной связью?
В странах ОЭСР порогом бедности считается располагаемый доход, составляющий 60% от национального медианного дохода. Те, у кого ниже – бедняки.
В ряде стран при определении бедности учитывают «самоощущение граждан» — чувствуют ли они себя бедными по сравнению с тем уровнем жизни, который является «преобладающим» для той или иной страны.
В России, если считать по таким меркам, уровень бедности был бы примерно в два раза выше – и численность бедных тоже. А с учетом «самоощущения» — процентов под сорок, пожалуй, если не больше.
В мире есть принципиально два подхода к вопросам сокращения бедности. Одна преследует цель обеспечить максимальному числу граждан гарантированный минимальный доход (прямые выплаты, снижения налога для бедных и т.д.). Из европейских стран преуспела в такой политике разве что Франция. Но и она от этого уже отказалась.
Другой основан на проверке уровня доходов при акценте на адресности социальной помощи, когда наличие дохода ниже черты бедности является лишь одним из, но не достаточным условием для ее получения. В России категорий нуждающихся множество. Размеры помощи тоже разные для разных категорий граждан. Как правило, размеры эти очень малы, чтобы максимально удовлетворить как можно большее число подпадающих под формальные критерии. Но напрямую часто не зависят от реальной нуждаемости, — для пенсионеров, трудоспособных, нетрудоспособных, детей, инвалидов и т.д. Основной показатель — справка НДФЛ-2, — поводом для отказа может стать «отказ трудоспособных членов» работать.
На фоне общемировой практики — это отсталый и неэффективный способ определять «адресность». Не более четверти российских расходов бюджетов (федерального и регионов) на нестраховые формы соцподдержки предоставляются с учетом оценки реальной нуждаемости. То есть мы продолжаем делать вид, что идем по пути СССР (и Франции сорокалетней давности), вообще «социально-ориентированной» Европы 70-80-х годов прошлого века с ее универсальной «социалкой» (сейчас там от этого уже отказались, делая упор как раз на адресность), но денег на это нет.
У нас на бумаге общее число мер соцподдержки и соцгарантий, реализуемых за федеральный счет, уже приближается к 3 тыс., а число категорий «поддерживаемого» населения превышает 2,1 тыс. Почти все меры социальной поддержки федерального уровня предоставляются по принципу просто принадлежности к какой-то категории населения (социальной, демографической или профессиональной), без учета реальной нуждаемости. Никакой адресности у нас фактически нет. Поэтому в абсолютных цифрах размеры разных социальных программ могут звучать впечатляюще, а на деле миллионы (а если по критериям ОЭСР, то не один десяток миллионов) продолжают жить в нищете.
Другой причиной неэффективности системы борьбы с бедностью является нежелание федерального центра передавать соответствующие ресурсы на региональный и тем более на муниципальный уровень, как это происходит в странах с эффективной системой адресной помощи. Боятся, что разворуют. Центр не доверяет тем самым «технократам», которых делегировал на уже почти все губернаторские посты. Мол, все разворуют, но технократично. В Скандинавии, например, вопрос делегирования ее на муниципальный уровень решен еще лет 30 назад. В США такие вопросы всегда были прерогативой штатов (а также частных благотворителей и НКО), а не федерального правительства. Местным властям, по идее, виднее, кто реально нуждается. И если в России на федеральном уровне только 3% расходов на меры соцзащиты делают с учетом реальный нуждаемости, то на региональном – уже 25%. Что тоже мало. Но надо с чего-то начинать.
Главное условие адресности — проверка всех источников дохода и оценка возможностей семьи. У нас уже факт наличия низкого официального заработка делают семью реальным претендентом на социальную помощь.
А вот в США еще в 1968 году Верховный суд принял «правило мужчины в доме». Факт его наличия (даже если он юридически не отвечает за поддержку детей, являясь лишь, к примеру, сожителем матери-одиночки) становится причиной отказа в помощи. Скорее всего, он занят в «теневой экономике». У нас нет эффективной системы учета именно всех, включая «теневые», доходов. Хотя в «тени» находится минимум треть фонда оплаты труда. А реальные доходы бедных, с учетом «теневой экономики» оцениваются, по некоторым данным, примерно в 1,5-1,8 раза выше официального их дохода.
Во многих странах давно решили, что для эффективной борьбы с бедностью надо «таргетировать» беднейших из бедных. И уже они потом «вытягивают» статистически (опять пресловутая статистика) другие категории бедных. Это лучше, чем «размазывать кашу» тонким слоем, распыляя пособия в пару-тройку сотен рублей в месяц (что они принципиально решают в судьбах людей?) по миллионам нуждающихся.
В Великобритании, к примеру, 80% социальных выплат получают 30% населения из числа бедных слоев. В Чили половина всех выплат идет 10% самым бедных. В Польше 30% самых бедным достается 60% всех выплат. То есть, 40% помощи достается тем, кто не является бедным. В Болгарии «таргетировано» таким образом лишь 40% помощи. У нас, по некоторым подсчетам, таргетировано лишь около 20% помощи.
Важно не только оценить реальные доходы, но и учесть, есть ли потенциальная возможность заработков. В ежегодном послании Федеральном собранию президент ввел понятие «социального контракта». Это важный момент. Означает, что помощь будет оказываться, если и ты, со своей стороны, выполнишь ряд условий. Устроишься на работу, например, пройдешь переподготовку. Кстати, программа создания достойно оплачиваемых рабочих мест для бедных должна стать частью общей программы борьбы с бедностью. Не говоря о том, что кардинально решить эту проблему вряд ли вообще возможно при среднегодовых темпах роста ВВП в районе 1%.
У нас ранее была громко провозглашена программа создания 25 млн высокопроизводительных рабочих мест. Провозглашена и фактически забыта. Что уж говорить о местах для бедных.
Нашей стране нужны не отдельные «подачки» и «затыкание дыр» в случаях вопиющей бедности, а общенациональная программа – нацпроект, если угодно — борьбы с бедностью, осуществляемая как на федеральном, так и на региональном уровнях. При четком распределении обязанностей (и денег) относительно того, кто за что отвечает. С участием НКО в том числе, пусть хоть трижды «иностранных агентов» при этом. Она должна включать в себя и элементы программы адресной помощи для тех, кто не может себе зарабатывать, но также и планомерный вывод из бедности так называемых работающих бедных. Тесно связанной с выполнением этих задач является борьба с растущим уровнем социального неравенства. Наша страна как раз принадлежит к числу стран с самым высоким его уровнем: разрыв между самыми богатыми 10% и самыми бедными 10% составляет примерно 14 раз. По некоторым другим данным, 1% богатых россиян владеет 75% национального богатства.
Социальное неравенство — одна из главных причин, порождающих бедность. И у этой проблемы, как, впрочем, вообще у задачи преодоления бедности в общенациональном масштабе, нет сугубо экономического, технократического решения – скажем, дать больше денег тем-то и тем-то, выписать пособия, что-то слегка перераспределить и т.д.
Решение этой задачи во многом – политическое, состоящее в том числе в кардинальной перестройке способов получения и перераспределения доходов в стране как между разными социальными группами (включая околовластные группировки), так и между центром и регионами. В ином случае главным «инструментом» борьбы с бедностью будет статистическое ведомство. Которое будет считать — и докладывать наверх – все лучше и лучше. Но так мы не победим.
