Ловушки партийного единства

Манипуляции партий с мандатами искажают волю избирателей

Усиление права партийной верхушки влиять на замещение вакантных депутатских мандатов приведет к еще большей бюрократизации партий.

Государственная дума готовится принять закон об изменении порядка распределения вакантных депутатских мандатов, усиливая право партий передавать их кому-либо из партсписка по своему усмотрению.

У каждой партии своя логика: к примеру, «Справедливая Россия» заинтересована в передаче мандата Олегу Шеину, главному герою астраханской эпопеи. Спору нет, Олег Шеин — фигура яркая и вызывающая симпатии многих. Но ведь закон коснется не только Шеина.

Протоптанная с сиюминутной политической целью тропинка рискует превратиться в проселочную дорогу для политической коррупции и фактического произвола партийной бюрократии при определении персонального состава депутатских фракций.

И в том, что эти новые возможности будут использоваться партийной бюрократией с разнообразными целями, можно не сомневаться.

Даже сейчас распределение вакантных мандатов дает партиям широкое поле для маневра. В случае официального появления вакансии партийное руководство в течение 14 дней вправе предложить Центризбиркому другого кандидата из той же региональной группы, что и выбывший (причем не обязательно именно того, кто шел за выбывшим следующим по номеру). И, только если все кандидаты из данной группы отказались, партия может предложить кандидатуру из любой другой региональной группы. Если же партия в 14 дней решения не принимает, то Центризбирком передает мандат в соответствии с порядком кандидатов в списке и очередности групп по итогам выборов. Теперь же даже эти оставшиеся для партийного руководства ограничения предлагается убрать, и вакантный мандат партия сразу будет передавать тому кандидату из списка, которому захочет.

Данная история очень показательна с точки зрения логики, в которой продолжает развиваться наша партийная и избирательная система:

можно сколько угодно снижать минимальную численность членов партии для регистрации, но внутри партии остаются не менее авторитарно устроенными, чем и государственное управление в целом.

Сегодня почти в любой партии добиться смены ее руководства демократическим путем невозможно: по новой редакции старого закона о партиях проще создать новую партию, чем изменить старую.

В исследованиях партийных систем разных стран неоднократно отмечалось, что руководство партий имеет естественную тенденцию принимать олигархическую форму. Внутри партий постепенно образуется настоящий правящий класс, «внутренний круг», куда нелегко проникнуть и который стремится стать несменяемым. Это процесс стимулируется множеством факторов и тем, что массовый избиратель довольно консервативен в своих пристрастиях, привязан к старым лидерам просто потому, что знает их лучше, чем новых. Но бюрократизация партий дополнительно стимулируется и правовыми механизмами. Именно поэтому в демократических странах стремятся создавать механизмы, по возможности снижающие произвол партийной бюрократии, защищающие права рядовых ее членов и структурных подразделений, усиливающие влияние избирателей на состав депутатских фракций. Набор этих механизмов разнообразен: от открытых списков, когда избиратель голосует не только за партию, но и за кандидатов внутри списка и партия не может пересматривать итоги голосования избирателей, до обеспечения кадровой ротации партийного руководства и обязательной коллегиальности принимаемых решений. Среди иных механизмов, способствующих демократизации партий, система единого передаваемого голоса, панаширование и т. д.

Наше же партийное и избирательное законодательство продолжает развиваться в направлении, усиливающем влияние партийных боссов, а значит, снижающем влияние рядовых членов партии и избирателей. Чем сильнее доминирует в партии центральное руководство, тем больше у партии шансов бюрократизироваться.

Фактически сейчас руководство любой российской партии в случае необходимости может исключить из партии хоть всех ее членов и набрать новых (что на уровне региональных отделений почти во всех партиях происходит постоянно, когда организацию просто «передают» некоему новому лидеру или группе интересов, а прежние члены отделения просто изгоняются). Если руководство имеет право произвольно исключать из партии любое число членов, то рано или поздно оно начнет этим правом пользоваться для того, чтобы «дирижировать» партийным составом, исключая неугодных и принимая только лояльных или даже подставных людей.

Существует, несомненно, и другая крайность — невозможность применения к членам партии каких-либо санкций в случае, если они наносят ей политический ущерб. Вопрос обеспечения баланса между правами каждого конкретного члена партии и общими интересами — один из самых сложных во внутрипартийной деятельности.

К примеру, статья 21 конституции ФРГ предписывает, что внутренняя структура партий должна соответствовать демократическим принципам. Это положение, естественно, вызвало вопрос, при каких именно условиях организация той или иной партии может считаться демократической. В результате были приняты некоторые меры, чтобы руководящие органы партий легитимировались посредством внутрипартийных демократических выборов и лишь в небольшой части состояли из назначенных лиц. Кроме того, были созданы партийные третейские суды, призванные решать споры между партией и ее членами, которые, чтобы обеспечить большую независимость судей, не имели в своем составе членов правления или функционеров этих партий. Согласно закону о политических партиях Германии 1967 года, член партии может быть исключен из нее только в случаях, когда он намеренно не соблюдает устав либо существенным образом нарушает принципы или дисциплину, причиняя тем самым партии серьезный вред. Решение об этом принимает арбитраж, уполномоченный на это соответствующим положением, при этом должна быть гарантирована возможность обжалования данного решения в арбитраж более высокой инстанции, а все решения должны быть обоснованы письменно. Роспуск нижестоящих территориальных организаций или исключение их из партии, так же как лишение полномочий их органов, допускается лишь в связи с «тяжкими нарушениями партийных принципов или партийной дисциплины», данные меры теряют силу, если не будут утверждены на ближайшем съезде партии. Таким образом, принят ряд норм, которые значительно больше, чем прежде, затрудняют применение руководством партий антидемократических методов и действий в отношении своих членов.

Стимулирует бюрократизацию партий не только их внутренняя структура, но и особенности избирательной системы — в наибольшей степени этому способствует пропорциональная избирательная система с закрытыми списками, где избиратели фактически никак не могут влиять на фактическое назначение депутатов от партии партийным руководством.

Именно эта система и существует в России. Если заранее известны проходные места и при формировании списка заранее определены проходные группы, то решение о том, кто займет эти места в списке, является, по сути, назначением депутатами. Заведомая предрешенность обладателей части мандатов создает несомненные условия для развития политической коррупции. В то же время подобные схемы формирования списков, выгодные самим партийным боссам и спонсорам — потенциальным обладателям мандатов, в реальности снижают электоральные перспективы партий и являются своего рода ловушкой. Ведь тот, кто фактически назначен депутатом, по сути, не заинтересован в повышении результата партии на выборах, так как проблемы своего избрания он уже решил.

Усиление права партийного руководство влиять на замещение вакантных мандатов еще больше сыграет на бюрократизацию: теперь «нужному» кандидату можно будет даже не беспокоиться о формальном месте в списке — в случае необходимости кто-то из получивших мандат от него откажется под тем или иным воздействием. Можно уже не говорить о том, что это будет и фактическим обманом избирателей, и отчасти обесцениванием результатов их голосования, когда существенно будут увеличиваться риски того, что мандаты в итоге будут получать совсем не те, кого избиратель видел во главе списков и территориальных групп в бюллетене. Таким образом, пресловутая технология «партийных паровозов» будет использоваться еще более цинично и неограниченно.

Помимо борьбы за усилении влияния партийного руководства на распределение вакантных мандатов партии в России продолжают биться и за право лишать мандатов «партийных отступников» — тех, кто по какой-либо причине после избрания испортил отношения с партией (так называемый императивный мандат — обязанность депутатов голосовать по указанию партии под угрозой лишения мандата). Поведение отдельных депутатов, резко сменивших политическую позицию (к примеру, Алексея Митрофанова) после выборов, вызывает понятное общественное осуждение и негодование самой партии. Однако и здесь тот самый случай, что важно учитывать не только эмоциональное отношение по конкретному случаю поведения конкретного депутата, но и институциональные последствия появления права у партии лишать таких депутатов мандатов. Негативный эффект появления такой нормы существенно бы превысил ситуативное удовлетворение части граждан от решения в отношении одной конкретной персоны.

Выше уже описано, как особенности партийной и избирательной системы в России ведут к бюрократизации партий, которая означает на практике консервацию партийной системы и несменяемость партийного руководства.

Императивный мандат бы эти негативные эффекты многократно усилил и открыл бы широкие возможности для произвола партийного руководства в отношении отдельных депутатов не только в «одобряемых» общественным мнением, но и в «неодобряемых» им случаях.

Именно поэтому императивный мандат в настоящее время в мировой практике почти не используются и его применение активно не рекомендуется. Критики императивного мандата указывают, что если депутаты от партии начинают подчиняться партийной иерархии и утрачивают свою политическую самостоятельность, то возникает противоречие в самой сути выборов: получается, что речь идет о мандате не от народа, а от партийного руководства. Большинство современных конституций рассматривает депутата как представителя народа, а не только округа или партии; это означает, что он прежде всего должен учитывать интересы всей нации, всего общества, а не волю отдельных групп или лиц.

Сторонники императивного мандата обычно высказывают аргументы о необходимости обеспечения партийного единства, стабильности управления и т. д. Иногда высказывается мнение, что «излишняя» самостоятельность депутатов может стимулировать политическую коррупцию и давление на конкретных депутатов, их «переманивание». На это можно возразить, что чрезмерный контроль партийной бюрократии над депутатами будет не менее коррупционным механизмом, меняя лишь распределение коррупционных потоков и создавая возможности для произвола. Единственным адекватным механизмом борьбы с коррупцией является разделение властей и взаимный контроль, который немыслим без политической независимости депутатов. Что касается обеспечения партийного единства, то оно может достигаться только естественным путем, когда согласие с мнением большинства в своей партии или фракции является для политика политически более выгодным и оправданным (в частности, в связи с перспективами вновь стать депутатом и не потерять место в команде). Если же навязываемые позиции противоречат реальным интересам членов партии, если в партии нет действенных механизмов принятия согласованных решений, то подобное принуждение может привести как минимум к внутренним расколам, как максимум — к краху партии.

При принятии конкретных решений по изменению партийного и избирательного законодательства важно думать не только о сегодняшней конъюнктуре и необходимости решить некую частную проблему, но и том, как эта норма будет работать в дальнейшем и к каким побочным последствиям приведет.

За деревом нужно не забывать видеть лес.

Автор — руководитель региональных программ Фонда информационного развития.