Цивилизация
Совету федерации давно и стабильно не везет: он малоинтересен общественному мнению. Большая часть граждан не только не следит за работой верхней палаты парламента, но и вообще смутно подозревает о ее существовании. Говорят, на корочки со сложной даже для бюрократического языка конструкцией «Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» одно время перестали обращать внимание дорожные инспекторы, и ситуацию удалось слегка исправить только после получения мандата бывшим начальником ГАИ Владимиром Федоровым.
Не удивительно, что попытки поставить в центр общественного обсуждения идею выборности сенаторов тоже долго буксовали. Сенаторы вяло собирались на «круглые столы», не особенно рассчитывая на их результативность, журналисты с трудом выдавливали из себя тексты, подозревая, что читатель их все равно проигнорирует. Это тем более удивительно, что к идее активно подтягивалась тяжелая артиллерия. В прошлом году 31 августа Дмитрий Медведев высказался на встрече с журналистами в том духе, что сенаторов было бы неплохо избирать. Потом, правда, тема выпала из повестки дня: сентябрь, декабрь, февраль, март сменяли друг друга, а сенат оказывался интересен еще меньше, чем обычно. Но к концу марта — началу апреля ситуация изменилась.
Чем более призрачными оказывались надежды на радикальные политические реформы, тем выше была активность сторонников косметических преобразований. Реформа Совета федерации для этого вполне годилась.
К обсуждению вопроса подключилась Валентина Матвиенко, резоны которой вполне понятны. Сегодня верхняя палата воспринимается как почетная пенсия или источник неприкосновенности для достойных людей (а для отдельных экземпляров одновременно и то и другое). Пока сенаторов избирают по нынешним весьма «кривым» принципам, рассчитывать на усиление политического веса СФ не приходится. Порядок формирования верхней палаты необходимо срочно менять, причем предпочтительнее всего через возвращение прямых выборов. Но возникает одно препятствие — конституционные рамки. В основном законе присутствуют два ограничения. Первое — необходимость представительства в сенате законодательной и исполнительной власти каждого региона. Соответственно, прямые выборы не позволяют реализовать этот принцип. Второе — формулировка о том, что Совет федерации «формируется». По мнению некоторых (хотя и далеко не всех) юристов, это означает запрет на прямые выборы. Конечно, технически проще всего было бы внести поправки в Конституцию, тем более что подобная операция проводилась уже неоднократно. Однако политическое руководство страны к этому сегодня не готово.
Поэтому сенаторам пришлось выдвинуть компромиссный законопроект.
Прямое назначение половины сената губернаторами предлагается заменить сложной многоходовкой, при которой каждый кандидат в губернаторы выдвигает на выборах трех собственных претендентов на парламентский мандат, а окончательный вердикт остается за избирателем.
Авторы документа даже называют представленный вариант максимально демократичным из возможных при сохранении нынешних конституционных рамок.
Но проблема в том, что предложенные улучшения малосущественны и скептицизм по отношению к СФ не переломят. Без прямых конкурентных выборов невозможно ни сформировать общественные ожидания от Совфеда, ни повысить его политический вес. Конечно, законопроект Матвиенко лучше прежней схемы. Кандидатуры сенаторов в губернаторском бюллетене рядовой избиратель, скорее всего, вовсе не заметит или воспримет как ненужную «нагрузку», о которой забудет спустя несколько часов и даже не поинтересуется, кто в итоге победит. Так что никаких особых преимуществ в заочном споре с Госдумой, тоже страдающей условной легитимностью, верхняя палата не получит.
Является ли в действительности предлагаемый Валентиной Матвиенко законопроект лучшим из вероятных? И нет ли возможности обойти ловушки, перехитрив скептиков?
Первое ограничение — формулировка о «формировании» Совфеда вместо «выборов» — выглядит двусмысленно, ее трактовка зависит от политической конъюнктуры. Новый законопроект, по сути, снимает противоречие, устанавливая либеральную формулу «формирование = некая процедура отбора + прямые выборы».
Со вторым ограничением — представительством в СФ законодательной и исполнительной власти региона — куда сложнее. Но при желании можно решить и эту проблему.
Для сенаторов, представляющих законодателей, можно предусмотреть следующую схему: наделить все фракции и группы регионального парламента правом выдвигать своих кандидатов на выборы в верхнюю палату, а потом этот список выносить на всеобщее голосование. Выборы сенатора можно проводить через год после избрания местных депутатов, и, соответственно, срок его полномочий будет завершаться на один год позже, чем у региональных законодателей.
Более изощренную схему можно предложить для сенаторов от исполнительной власти. Федеральный законодатель мог бы обязать всех губернаторов создать у себя политические советы, куда региональные отделения партий могут делегировать по одному представителю. Глава региона получает возможность фильтра при отборе в этот совет — например, через право до двух раз отклонить предложенную партией кандидатуру. Через год после вступления губернатора в должность назначаются прямые выборы сенатора, в которых принимают участие все члены политического совета. Поскольку их итоговый состав утверждался главой региона, они имеют основания называть себя представителями исполнительной власти в Совете федерации без нарушений буквы Конституции. При замене губернатора можно наделить нового главу региона правом назначить «временного» сенатора (на срок до очередного единого дня голосования) или предусмотреть продление полномочий действующего сенатора на первый год работы нового главы региона.
Предлагаемую схему нельзя назвать простой и изящной, но подобными свойствами не могут похвастаться ни сенатский законопроект, ни прочие популярные в последнее время идеи вроде муниципальных «фильтров». Преимущества же такого варианта налицо.
Гражданское общество выигрывает, поскольку ликвидируется феномен назначаемой при активном участии власти верхней палаты парламента. Избираемые члены Совета федерации будут чувствовать куда большую ответственность перед избирателями и собственным регионом, выполняя утраченную после перехода к выборам по партспискам роль одномандатников в Госдуме.
Немало резонов согласиться с идеей прямых выборов Совфеда может оказаться и у действующей власти. Прежде всего появляется ограничитель для новых губернаторов, в том числе оппозиционных. Перспектива проиграть через год выборы сенатора побудит глав регионов уделить большее внимание диалогу с собственными избирателями. А сам состав сената может оказаться более взвешенным или сбалансированным в случае «триумфального шествия» протестных кандидатов на губернаторских выборах. Ведь и по нынешней схеме, и по законопроекту Матвиенко победы таких претендентов автоматически повлекут за собой резкое усиление оппозиционной составляющей в работе Совфеда. Кроме того, промежуточные выборы с реально конкурирующими кандидатами стали бы серьезным выхлопом пара, позволяющим избежать накопления общественной агрессии. Наконец, эта схема повысит осмысленность единого дня голосования в сентябре, отношение общества к введению которого пока разноречиво.
Таким образом выборность сената могла бы стать сегодня перспективной идеей и для оппозиции, и для власти. Конституционные ограничения для прямых выборов Совфеда существуют, но все же прямого запрета в основном законе нет.
Прямые выборы потенциально интересны всем сторонам — обществу, федеральной власти, губернаторам, наконец, самим сенаторам.
А выборы Совфеда (особенно при наличии цивилизованной и достоверной системы подсчета голосов) стали бы неплохим индикатором реального уровня протестных настроений в обществе.
