Как нам реорганизовать Совфед

Вопрос реформы Совета федерации — вопрос эффективности и устойчивости всей политической системы

Весьма вероятное радикальное обновление верхней палаты в случае введения системы прямых выборов членов Совета федерации и является главной причиной того, почему власти будут пытаться сохранить различные фильтры для отбора сенаторов.

После внесения основных законопроектов в рамках упомянутых в последнем послании президента Дмитрия Медведева инициатив (изменение закона о партиях, сокращение количества подписей для регистрации на выборах, возвращение выборов губернаторов и новый порядок выборов Госдумы РФ) остается нерешенным вопрос с еще одной анонсированной в декабре 2011 года реформой. Речь о переходе к прямым выборам членов Совета федерации. Рассуждая о выборности губернаторов в ходе «прямой линии» 15 декабря 2011 года, Владимир Путин заявил, что «то же самое, в принципе, можно сделать (надо только додумать всякие элементы этой конструкции) с формированием верхней палаты парламента».

Пока официального проекта об изменении порядка формирования Совета федерации нет, есть лишь предложения отдельных депутатов. Между тем

новый порядок формирования Совета федерации позволил бы разрешить коллизию, связанную с изменением правил избрания Государственной думы. Камнем преткновения остается проблема представительства в нижней палате парламента всех регионов.

Пропорциональная система этого не гарантирует, поскольку регионы слишком отличаются по численности населения, и любые попытки придумать какую-нибудь хитрую «корректирующую методику» несут существенные риски несправедливости и обвинений в манипуляциях. Так, по итогам выборов Госдумы 4 декабря с учетом официальных результатов (явка и голоса за конкретные партии) примерная квота голосов на один мандат для партии составляла около 136 тысяч. Внутри партсписков полупроходное место означало получение территориальной группой около 70 тысяч голосов. Однако, к примеру, число всех избирателей Ненецкого автономного округа около 31 тысячи избирателей, Чукотского автономного округа – около 36 тысяч, Магаданской области – 118 тысяч, Еврейской автономной области – 136 тысяч, Республики Алтай – 148 тысяч, Тывы – 172 тысячи, Ингушетии – 190 тысяч. Таким образом, по партспискам подобные регионы могут получить депутата либо через создание группы из нескольких регионов (т. е. иметь общего депутата на несколько регионов), либо через какие-то «корректирующие методики» (фактически отнимающие мандат у иных регионов), либо (для тех регионов, где избирателей более 130 тысяч) при тотальной явке и не менее тотальном голосовании всех избирателей региона за одну партию, чего добиться честным путем невозможно.

Проблема диспропорций представительства территорий в Государственной думе не имела бы такой остроты, если бы население регионов могло свободно избирать своих представителей в верхнюю палату федерального собрания, которая ради этого и создана.

Однако Совет федерации сегодня является довольно странным органом, куда не без чутких советов и согласований «сверху» делегируются заксобраниями и фактически назначенными губернаторами (т. е. в последнем случае это назначенцы назначенцев президента) преимущественно отставленные с прежних постов крупные федеральные и региональные чиновники (своеобразные «политические пенсионеры»), а также нередко не имеющие никакого отношения к регионам, которые они представляют, крупные бизнесмены. И в очень редких случаях – собственно действующие региональные политики (обычно друзья и ставленники губернаторов). То есть места в Совете федерации играют скорее роль разменной монеты для региональных властей во взаимоотношениях с федеральными политическими и экономическими элитами.

Сценарии и возможности

Все проблемы с Советом федерации упираются в статью 95 Конституции, которая гласит, что в него входят по два представителя от каждого субъекта федерации: по одному от представительной и по одному от исполнительной власти региона. Если Государственная дума по Конституции «избирается», то Совет федерации «формируется». В соответствии с переходными положениями Конституции, принятой одновременно с выборами первого состава Совета федерации 12 декабря 1993 по двухмандатным округам в границах субъектов РФ, первый состав Совета федерации избирался на 2 года. Затем в эпоху соглашений Ельцина с региональными элитами с 1996 по 2000 год в него по должности входили губернаторы и спикеры региональных парламентов. Наконец, в путинско-медведевскую эпоху «исполнительной вертикали» с августа 2000 года и по сей день Совфед формируется через делегирование губернаторами и заксобраниями своих представителей.

Сторонники этой схемы уверяют, что именно этим термин «формирование» отличается от избрания, и именно так можно обеспечить указанное в Конституции представительство от исполнительной и представительной власти.

Поэтому с точки зрения терминологической и во избежание последующих манипуляций с трактовками самым правильным было бы изменить соответствующую статью Конституции, тем более что после увеличения сроков полномочий президента и парламента она перестала быть «неприкосновенной». Однако это требует определенных временных сроков.

Но даже при нынешней редакции Конституции прямые выборы возможны. Во-первых, в 1994—1996 гг. Совет федерации уже избирался населением. Во-вторых, «формирование» — термин, который может трактоваться как угодно (формирование посредством выборов, например). В-третьих, формулировка «по одному члену Совета федерации от исполнительной и представительной власти региона» тоже может толковаться различно.

К примеру, одного члена Совета федерации от региона можно избирать вместе с губернатором по отдельному бюллетеню со свободным выдвижением кандидатов, а второго – одновременно с региональным парламентом. Таким образом, конституционная формула реализовалась бы через одновременное избрание члена Совета федерации с соответствующим органом региональной власти. Возможно также предусмотреть процедуру принятия официальных наказов и отчета члена СФ перед соответствующим органом власти субъекта федерации (к примеру, ежегодную). У нас же выдают за парламентаризм формальные выступления губернаторов с отчетами перед региональными парламентами, по итогам которых депутаты все равно не могут отправить губернаторов в отставку. Члены Совета федерации тоже могут выступать с отчетами – один перед заксобранием, другой – перед региональным правительством.

В настоящее время три депутата от «Справедливой России» внесли в Госдуму законопроект, по которому предлагают ввести двухступенчатую систему формирования верхней палаты: предварительное избрание кандидата жителями региона с последующим утверждением соответствующим органом власти субъекта федерации. При этом они предлагают, что трех кандидатов на каждое место в Совете федерации на названное голосование населением будут выдвигать, соответственно, Заксобрание и губернатор. Главный минус подобной схемы – отсутствие права свободного выдвижения как независимых, так и партийных кандидатов. Ведь формально можно выдвинуть такой набор из трех кандидатов, что исход голосования будет заведомо предрешен (как у нас бывает на местных выборах, когда против кандидата от власти регистрируют только технических кандидатов типа уборщиц и безработных).

Замена выборов на фактический референдум по назначению не самая лучшая для претендующей на звание демократической страны процедура.

Мировой опыт избрания верхних палат очень разнообразен, и всегда это выборы, а не назначения (иногда назначаются за особые заслуги лишь отдельные сенаторы).

В большинстве стран мира, где существуют двухпалатные парламенты, верхняя палата избирается, как правило, не одномоментно и синхронно, а частично по различным схемам ротации. Именно ротация позволяет верхней палате играть роль стабилизирующего фактора в политической системе – она не может быть распущена президентом (там, где есть право роспуска нижней палаты), и только партия, имеющая стабильную в течение длительного времени поддержку и определенный набор популярных в регионах политиков, может получить в такой палате большинство. Это страхует парламент от доминирования различных радикальных или экстремистских сил, которые обычно имеют шумную, но кратковременную популярность на эмоциональном всплеске от каких-то чрезвычайных событий. Кроме того, и срок полномочий членов верхней палаты обычно больше, чем срок полномочий депутатов нижней палаты. Именно это является одним из элементов особого политического веса и авторитета членов верхней палаты. Кстати, в нынешнем тексте Конституции России нет ни слова про срок полномочий сенаторов (установлены лишь сроки полномочий президента и Государственной думы).

В одних странах эти ротации привязаны к обновлению части палаты в какое-то количество лет. К примеру, в США сенаторы избираются на 6 лет с обновлением трети каждые два года (именно 2 года – срок полномочий палаты представителей). Причем в XVIII--XIX они избирались заксобраниями штатов, а в конце XIX – начале XX века штаты постепенно, один за другим перешли к прямым выборам сенаторов населением (в американской системе каждый штат сам решает, как избирать сенатора). В Чехии сенат также избирается сроком на 6 лет, причем треть состава обновляется каждые два года. 81 чешский сенатор избирается по мажоритарной системе, тогда как нижняя палата избирается по пропорциональной системе. В Японии каждые три года избирается по половине состава палаты советников (срок полномочий каждого члена палаты – 6 лет). Всего в палате 242 члена, избираемых по смешанной системе (98 избираются по общенациональному округу по пропорциональной системе, остальные от 47 префектур по системе единственного непередаваемого голоса). Рекордсмен по срокам полномочий сенаторов – Франция. Здесь сенаторы избираются на 9 лет коллегиями выборщиков, включающими депутатов советов регионов и департаментов, а также представителей советов коммун. При этом сенат обновляется на 1/3 каждые три года. В крупных департаментах сенаторы избираются по пропорциональной избирательной системе, а в остальных – по мажоритарной системе абсолютного большинства в первом туре и относительного – во втором.

В Индии верхняя палата – совет штатов – избирается путем косвенных выборов на 6 лет также с обновлением трети состава каждые 2 года. Здесь подавляющее большинство из 245 членов совета штатов избирается членами законодательных собраний штатов и союзных территорий, остальные 12 членов назначаются президентом из числа лиц, имеющих специальные знания и практический опыт.

В Бразилии федеральный сенат состоит из представителей штатов и федерального округа, каждый из которых избирает по три сенатора на 8 лет по мажоритарной системе относительного большинства. Каждые четыре года избирается попеременно 1/3 или 2/3 сенаторов: когда избирается треть палаты, каждый штат избирает по одному сенатору, а когда 2/3 – по два. Особенность бразильской системы – вместе с каждым сенатором выбираются по два заместителя, которые замещают сенатора в случае его отсутствия с разрешения палаты, а также автоматически приобретают мандаты сенаторов, если последние прекратили свои полномочия.

Особенным случаем является Германия, где при формировании специфического органа власти (который, кстати, в случае с Германией называть «парламентом» не совсем корректно, парламентом официально является бундестаг) – бундесрата («федерального совета») — происходит перманентно текущая ротация, привязанная к смене власти в конкретном субъекте федерации (именно к этой схеме с 1996 г. наиболее близка сейчас Россия). Он состоит из членов земельных правительств, представляющих 16 федеральных земель. Земли с численностью населения до двух миллионов человек имеют в бундесрате три голоса, от двух до шести миллионов человек — четыре голоса, от шести до семи миллионов человек – пять голосов, свыше семи миллионов человек – шесть голосов. При этом голоса одной земли могут подаваться только согласованно. Согласно жесткому порядку ротации, бундесрат избирает на год своего председателя из числа представителей земель. Таким образом, здесь председатель не более чем временный координатор.

Нет ротации, к примеру, в Италии. Здесь сенат избирается на 5 лет на базе областей (от каждой области – 7 сенаторов). В результате 232 сенатора из 315 (75%) избираются по мажоритарной системе; 83 сенатора (25%) избираются по пропорциональной системе. Кроме того, каждый бывший президент республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не отказался от этого. Действующий президент Италии может назначить пожизненно сенаторами 5 граждан. Палата депутатов парламента Италии избирается по пропорциональной системе.

Совфед в новой политической системе – кто уйдет и кто придет после прямых выборов?

Какую бы схему выборов Совета федерации в итоге ни выбрали, сам фактор выборности существенно изменит и усилит политическую роль и независимость верхней палаты.

Наличие представителей, избранных всем населением региона, создаст определенные противовесы губернаторам и может стать дополнительным страховочным элементом от появления новых региональных автократий.

Кстати, в США нередко губернаторы избираются затем сенаторами.

Несомненно, существенно изменится и сам персональный состав Совета федерации. Наиболее быстрым обновлением было бы проведение или одномоментных выборов всего состава палаты, или одновременная ротация части (половины или трети) ее состава, наиболее долгим – растянутая на 5 лет (именно 5 лет – максимальный сейчас срок полномочий губернаторов и заксобраний) перманентная ротация по мере проведения новых региональных выборов.

Но даже при растянутом перманентном обновлении сам факт перспективы выхода на прямые выборы заставит, с одной стороны, по-другому вести себя многих действующих членов Совета федерации, а с другой – и сами региональные власти с большей осторожностью и оглядкой на предстоящие выборы будут определять своих назначенцев.

Легче всего на прямых выборах будет публичным политикам, особенно среди бывших губернаторов и мэров, многие из которых сегодня на фоне деятельности их преемников все чаще вспоминаются с ностальгией. Есть, конечно, среди них и фигуры откровенно непопулярные с сомнительными по этой причине шансами избраться на прямых выборах (к примеру, бывшие главы Коми Владимир Торлопов и Карелии Сергей Катанандов). Однако вполне могли бы рассчитывать на избрание бывший ярославский губернатор Анатолий Лисицын, самарский Константин Титов, даже к Эдуарду Росселю сейчас жители Свердловской области относятся с гораздо большей симпатией и ностальгией, чем три года назад. От Волгоградской области наверняка имеет запас прочности на прямых выборах экс-губернатор Николай Максюта, а от Чувашии – Николай Федоров. Но сложно сказать, какими были бы на прямых выборах сейчас шансы бывших орловского, оренбургского и смоленского губернаторов Егора Строева, Алексея Чернышева и Виктора Маслова. Уже не говоря о том, что прямые выборы в масштабе всего Санкт-Петербурга для нынешнего спикера палаты Валентины Матвиенко будут намного более непростыми, чем странное мероприятие, которое прошло в августе 2011 года в «Красненькой речке». Но и пост спикера палаты, избранной на прямых выборах, будет значить намного больше.

В Белгородской области есть все шансы у обоих нынешних членов верхней палаты экс-премьер-министра СССР Николая Рыжкова и совладельца компании «Русагро» Вадима Мошковича. В Ненецком автономном округе, наверное, не будет проблем у бывшего спикера собрания депутатов Игоря Кошина, а в Камчатском крае – у бывшего спикера Законодательного собрания Бориса Невзорова.

Труднее всего будет различного рода варягам, которые не имеют к регионам нынешнего назначения никого отношения. Именно они первые кандидаты на «вылет» на прямых выборах. Особенно если регионы отличаются протестным голосованием – такие как Приморский край, Архангельская, Мурманская, Костромская и иные области.

Сложно представить, как в Мурманской области в масштабе региона будут голосовать за бывшего ростовского губернатора Владимира Чуба, в Архангельской – за бывшего министра внутренних дел и экс-секретаря Совбеза РФ Владимира Рушайло, в Омской области – за Асланбека Аслаханова, а в Костромской — за уроженца Баку предпринимателя Александра Тер-Аванесова, в Рязанской – за бывшего мэра Набережных Челнов Рафгата Алтынбаева. Вряд ли реально избрание на прямых выборах от Краснодарского края Ахмеда Билалова (в отличие от вероятно гарантированно имеющего шансы на успех в крае экс-губернатора Николая Кондратенко), а от Приморского края — бывшего главы департамента кадрового обеспечения МВД Владимира Кикотя.

Проблематичными выглядят шансы Людмилы Нарусовой в Брянске, так же как и назначенного от этого региона бывшего главы Гута-банка и сына главы президентской администрации ранних ельцинских времен Александра Петрова. Может утратить пост представителя от Калининградской области соучредитель издательства «ОЛМА-пресс» Олег Ткач, а от Липецкой – бывший первый заместитель генерального директора ГУП «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» москвич Максим Кавджарадзе.

Часть «варягов» могут иметь шансы либо за счет высокой личной федеральной известности, либо за счет определенной работы на территории в минувшие годы. Так, много пытался пиариться в Республике Алтай и вкладывал в регион определенные ресурсы не имеющий к региону ранее отношения Ралиф Сафин. Имеет определенную склонность к «успешным варягам» депрессивная Курганская область (нынешний член Совета федерации Сергей Лисовский). Но это скорее исключения из правил.

Есть, конечно, регионы «аномальной электоральной» зоны, где на выборах могут быть любые формальные результаты. Однако и там в случае прямых выборов важнее будет представительство групп собственно региональной элиты. Именно от этого фактора зависит, например, сможет ли по новой процедуре вновь попасть в Совет федерации от Ингушетии Никита Иванов, которого многие считают бывшим куратором прокремлевских молодежных движений.

В некоторых протестных регионах лишиться постов при прямых выборах могут вообще все действующие члены Совета федерации от данной территории. Одна из причин этой протестности (а в этих регионах партия власти набрала лишь 30–35%) как раз в том, что не имеющие адекватного влияния на кадровую политику региональные элиты никак не были заинтересованы в повышении результата ЕР любой ценой. Наряду со странными назначениями губернаторов сохранение «сомнительных сенаторов» и слабого влияния элит на кадровую политику администрации – гарантия того, что и на следующих выборах история будет повторяться.

Один из ярких примеров – Архангельская область, где помимо Владимира Рушайло имеет все шансы «вылететь» назначенный при прежнем губернаторе Илье Михальчуке обладающий неоднозначной репутацией представитель Соломбальской лесопромышленной группы Николай Львов. Ситуация ставки бывшего губернатора на узкую элитную группу (привезенные Михальчуком «варяги» плюс «соломбальцы» Львова) является типовой сегодня для многих регионов, и она стала одной из причин политического краха Ильи Михальчука и провалов «Единой России» в регионе. В результате иные группы просто поставили на другие партии. При этом реальная конкуренция в архангельской региональной элите высока, и если новый губернатор не будет стремиться к расширению опоры, то и результат может быть таким же, как и у предшественника. В Карелии, где отношения между группами местной элиты также всегда были непростыми, будет сложно не только давно утратившему популярность экс-губернатору Сергею Катанандову, но и нынешнему представителю Заксобрания бывшему начальнику главного управления ГИБДД МВД России Владимиру Федорову. Оба эти назначения от региона также явно делались без всякой оглядки на возможность выборности.

Могут проиграть прямые выборы в масштабе области оба нынешних члена Совета федерации от Иркутской области Вадим Межевич (которого в регионе просто подзабыли) и бывший мэр Иркутска Владимир Якубовский (у которого высокий антирейтинг), хотя оба в прошлом выступали как публичные политики.

В целом можно отметить, что некоторые даже ранее публичные и успешные политики на прямых выборах в Совет федерации могут иметь большие проблемы, поскольку за годы работы в Совете федерации мало присутствовали в политической жизни территории.

Кстати, иногда в Совет федерации они направлялись с явной целью «вытеснения» из региона.

Что касается того, смогут ли попасть в обновленный Совет федерации нынешние оппозиционеры, то здесь многое зависит от того, какая в итоге будет избрана процедура. Если это будут выдвигаемые самим губернатором или заксобранием на голосование населения кандидатуры, то оппозиционерам в них будет изначально попасть крайне сложно. И только при свободном выдвижении их шансы во многих регионах могут быть высокими. К примеру, в Москве, если действительно будет свободное выдвижение кандидатов, вместо Юрия Росляка или Зинаиды Драгункиной в Совете федерации могут оказаться, к примеру, Алексей Навальный или Галина Хованская.

Вероятно, именно потенциальное радикальное обновление палаты в случае прямых выборов и является главной причиной того, почему вместо прямых свободных выборов власти при ожидаемой реформе Совета федерации будут пытаться сохранить различные фильтры для допуска кандидатов. Впрочем, во многих случаях нынешним членам верхней палаты избраться на выборах не помогут даже эти фильтры. Как уже показали выборы Госдумы 2011 года, при смене общественных настроений даже многие системные партии могут стать каналом аккумулирования протестных голосов. И вопрос реформы Совета федерации — это не вопрос судьбы конкретного кому-то нужного сенатора, а вопрос эффективности и устойчивости всей политической системы.