Цивилизация
С принятием в пятницу, 17 ноября, поправок в закон о науке РАН теряет преимущества своего двойственного положения. Ее прежний статус «академии наук РФ, имеющие государственный статус» позволял использовать преимущества государственного учреждения бойкотировать предоставление отчетов в использовании государственных средств. Став по новой редакции закона «государственной академией наук — некоммерческой организацией (учреждением)», РАН должна будет давать отчет, на что и как идут деньги. Правда, нынешняя структура показала, что способна адаптировать и подминать под себя любые реформаторские инициативы. Так, передовое программное финансирование в итоге позволяет монополизировать распределение средств. Кроме того, даже либерально настроенные исследователи признают, что преобразование системы по западной модели может скорее разрушить то, что осталось, чем создать условия для работы новой системы научных исследований. Структурные проблемы науки «Газета.Ru-Комментарии» обсуждает с автором исследования, посвященного механизмам финансирования науки, ведущим научным сотрудником лаборатории экономики социальной сферы ИЭПП Ириной Дежиной.
— Ирина Геннадиевна, принято считать, что российским научным институтам не хватает средств на то, чтобы в полную силу заниматься исследованиями, но есть ли институциональные изъяны в системе финансирования науки, которые не позволяют эффективно использовать направленные на науку деньги?
— Государственное финансирование последние четыре года растет на 20–25% в год. Если сравнить ситуацию в России с другими странами, то это беспрецедентный рост. Финансирование науки со стороны бизнеса гораздо более скромное, но, мне кажется, оно еще и недоучтено официальной статистикой.
Можно выделить три основных способа распределения бюджетных средств. Первый — это базовое финансирование, когда средства выделяются организации на поддержание ее работы исходя из прошлогодней штатной численности сотрудников. Так финансируются большинство академических институтов. Вторая форма — это программно-целевое финансирование, когда средства выделяются на основе тендеров, конкурсов, программ. Через госпрограммы должны финансироваться большие проекты. Третья форма реализуется через два наших научных фонда — РФФИ (Российский фонд фундаментальных исследований) и РГНФ (Российский гуманитарный научный фонд). Деньги выделяются в виде грантов после достаточно прозрачной экспертизы. В фондах не менее половины их ресурсов выделяется на конкурсы «инициативных проектов», то есть ученые сами подают заявки по тем темам, которые им интересны.
Для эффективной работы системы нужно, чтобы в механизм всех трех форм распределения средств был встроен конкурс.
Тогда они будут конкурентными, и деньги буду доставаться наиболее эффективным коллективам. Если при распределении грантов более или менее понятно, как происходит отбор, то к программному распределению очень много нареканий со стороны ученых, которые указывают на то, что нередко победитель предопределен. Министерство образования и науки пытается как-то этого избежать, но выбранный механизм пока этого не позволяет. Что касается базового финансирования, то есть очень хороший опыт Сибирского отделения РАН, где только часть средств выделяется в зависимости от численности института, а другая часть выделяется уже по результатам работы, которую они, кстати, оценивают по методике, схожей с той, что предлагает Министерство образования и науки. Критериями служат число и место публикаций, выступлений, полученные гранты. Исходя из этих данных, лучше работающие институты получают надбавку к первой части базового финансирования.
Если стремиться к совершенствованию программно-целевого финансирования, сделать конкурсным базовое, а также расширить масштабы грантового финансирования через фонды (пока оно слишком скромное), то это поможет преодолеть институциональные проблемы в распределении средств.
— Насколько эффективным может быть перевод научных исследований в университеты?
— Западный опыт показывает, что фундаментальная наука сосредоточена в университетах, и это оказалось достаточно эффективным. Но, вообще, грубо, напролом, менять систему нельзя. У нас уже есть сложившаяся система. В этой системе академические институты всегда получали на науку гораздо больше средств, чем вузы. Это позволило им создать необходимую базу для исследований, и в них проводились и проводятся сильные фундаментальные исследования. В Казахстане недавно провели реформу: ликвидировали академию наук как ведомство, имеющее подведомственные институты, и переподчинили академические институты министерству образования и науки. Часть институтов присоединили к вузам.
Пока итогом стало то, что многие институты растворились в вузах, не повысив при этом их научного потенциала. Наука в вузах не стала сильнее.
Нужно действовать осторожнее и тем же финансированием поощрять разные формы интеграции академических и вузовских исследований. Для этого можно постепенно направлять более значительные средства в вузы при условии, например, их сотрудничества с академическими институтами. Нет необходимости в том, чтобы одно с другим тут же слить, или ликвидировать, или создать принципиально новую структуру. Так, в России уже с 1998 года реализуется программа создания научно-образовательных центров в университетах. По этой программе сотрудничество вузов и академических институтов поощряется, однако все научное оборудование и основные средства поступают в вузы. Практика показывает, что такая схема идет на пользу и академическому институту, и вузу. Понятно, что экономически выгоднее проводить исследования в университетах, но почему нельзя, если уж у нас сложилась такая система, оставить какое-то количество научных институтов, занимающихся фундаментальными исследованиями?
Если снять реальные барьеры к интеграции, то ситуация будет развиваться более предсказуемо и, может быть, потребуется меньше радикальных мер.
Опыт показывает, что исход радикальных мер прогнозировать очень и очень сложно.
— При подходе к финансированию российские научные администраторы во многом повторяют аргументы российских военных. Они говорят, что средств не хватает, финансирование нужно увеличить, но сторонний контроль над использованием средств невозможен, поскольку посторонний не может понять важность финансирования той или иной научной разработки.
— Нынешняя закрытость Академии наук контрпродуктивна. Когда на годичных общих собраниях докладывают о полученных в результате исследований результатах, то успехи не соотносятся с затраченными ресурсами, числом реально работающих исследователей, поэтому судить об эффективности расходования бюджетных средств сложно.
Понятно, что у фундаментального исследования не может быть быстрого практического результата, но должна быть какая-то ясность в отношении того, сколько потрачено, на что и какие есть результаты.
Академия тратит деньги налогоплательщиков, их расходование должно быть более прозрачным.
— Каким образом можно выстроить систему контроля?
— До сих пор у академии был юридический статус, который давал ей возможность жить так, как она живет сейчас, серьезно ни перед кем не отчитываясь. Когда академия станет государственным учреждением, она должна будет предоставлять такие данные.
В большинстве стран академии не распределяют деньги по подведомственным институтам, а если и распределяют, то на конкурсной основе. И у них той проблемы, которая существует у нас, нет.
— Может быть, и нам сделать так же?
— Это один из экстремальных вариантов, которые сейчас обсуждаются. Вопрос в том, куда деть подведомственные институты. Я не считаю, что переподчинение их Министерству образования и науки — это лучшее решение.
Есть ли доказательства того, что министерство более эффективно управляет подведомственными институтами, чем президиум РАН? По-моему, это примерно одно и то же.
Приватизировать академические институты неразумно, поскольку они в основном фундаментальные. Есть безусловно успешные академические институты с прикладными разработками, но их не так много.
— Как сейчас работает система программно-целевого финансирования?
— Как я уже говорила, финансирование через Министерство образования и науки значительно выросло, они существенно увеличили размеры проектов, но за счет этого уменьшилось их число. А госсектор в науке как был очень большим, так очень большим и остался. Групп, коллективов, институтов, которые соревнуются за бюджетное финансирование, по-прежнему много, а число проектов, на которые можно претендовать, уменьшилось. В результате усилилось лоббирование. Когда проекты были меньше и доставались большему числу коллективов, то появлялись альтернативные решения.
Сейчас же система программного финансирования замыкается на ограниченное число организаций, что в принципе неправильно. По сути, конкуренция снижается.
Если посмотреть на списки победителей, которые есть на сайте Минобразования, то оказывается, что почти по каждому направлению есть организации-монополисты. Это непродуктивно.
— Финансирование монополизируется в результате аппаратного торга?
— Да, можно назвать это так.
— Что нужно этому противопоставить?
— Например, если работа открытая, то для оценки должна использоваться зарубежная экспертиза. Но любые такого рода предложения пока вызывают яростное сопротивление. Сначала говорили о том, что это дорого, но оказывается, что многие эксперты готовы бесплатно оценивать проекты, и так происходит во всем мире. Ссылались и на то, что эксперты не знают русского языка, но у нас есть огромная русскоязычная диаспора, представители которой готовы участвовать в качестве экспертов. В ответ на это приводятся аргументы, что эмигранты могут быть необъективны, поскольку обижены.
На все можно найти аргументы, лишь бы не привлекать зарубежных экспертов.
— Система функционирует так, что адаптирует для себя даже передовые институты. Так, по вашим словам, происходит монополизация средств выделяемых на формально конкурсной основе.
— Должен быть субъект, заинтересованный в проведении реформ. Если серьезной заинтересованности нет, то откуда тогда должен происходить толчок к изменениям? Кто их должен инициировать?
Сейчас получается, что серьезного запроса нет.
И, соответственно, нет серьезной стратегии. Для наглядности можно провести параллель с реформами в китайской науке: там реформы проходили в три этапа, и сейчас уже завершается третий этап. Они очень последовательно идут от одной инициативы к другой. При этом буквально все, что там делается, можно найти в наших стратегических документах о реформировании науки. Однако разница в том, что они сделали стратегию, превратили ее в план действий, по ходу его выполнения он корректируется, используются разнообразные оценки, есть система обратных связей. А у нас все эти меры тоже хорошо известны, все правильные слова уже сказаны, но реализуются фрагменты.
Беседовал Евгений Натаров
