Цивилизация
О том, какой может быть ответственная экономическая политика в условиях экстремально высоких цен на нефть, рассуждает ректор Академии народного хозяйства при правительстве Владимир Мау.
— Владимир Александрович, как бы вы описали риски возможной экономической политики?
— Всякая экономическая политика — это результат воздействия сложного комплекса обстоятельств: зрелости элиты, ее единства, ценностей существующих в данном обществе, накопленного опыта. Политики 70-х годов, попавшие в ловушку высоких цен на нефть, не имели исторического опыта падения цен. Для них эти цены имели только позитивную динамику. Один советский вождь, которому сказали об опасности падения цен на нефть, презрительно ответил наивному ученому: «Мы, что, машины водой заправлять будем?» (Кстати, сейчас мы можем предположить, что лет через 20–30 по этой причине цены на нефть, наверное, и упадут.) Сейчас, например, уже имея свой собственный опыт и имея перед глазами опыт других стран, которые сначала выиграли от высоких цен на нефть, а потом пострадали (Иран, СССР, Мексика), мы должны проводить более ответственную экономическую политику, ориентированную на долгосрочные результаты. Другое дело, готова ли элита идти на эту политику. В какой мере чувство классового самосохранения может и будет превалировать над желанием урвать доходы именно сейчас? На самом деле экономическая политика — это всегда в значительной мере искусство. И если это не вульгарное решение, связанное с инфляцией, то, правильно оно было принято или нет, могут точно знать только экономические историки будущего.
Сейчас очень популярной является тема, как использовать те значительные финансовые ресурсы, которые мы получаем благодаря исключительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре.
Во всей массе идей и предложений отчетливо выделяются три линии действий.
Первая — направить их в виде госкапвложений в производственную сферу, на крупные инвестиционные проекты, прежде всего в инфраструктурные сектора. Мне представляется крайне рискованным втягивать страну в инвестиционные проекты, основанные на дешевых (не заработанных) нефтяных деньгах. Это будет иметь неприятные последствия как макроэкономического, так и структурного характера. С одной стороны, госвливания будут способствовать дальнейшему повышению курса национальной валюты, а тем самым подавлять развитие большей части экономики, не связанной с госинвестициями. С другой стороны, вызывает сомнения возможность эффективного использования этих средств. Даже если на сей раз высокие цены на сырье установились лет на 15–20 (хотя это крайне маловероятно) и элита решится пойти на активное инвестирование незаработанных средств — даже в этом случае направлять сверхдоходы на государственные инвестиции представляется делом крайней рискованным. Ведь современная российская институциональная система не позволяет рационально использовать бюджетные деньги на инвестиционные проекты. В результате следующее поколение скажет, что большие деньги были потрачены не туда, куда следовало бы, и не дали искомого результата.
Вторая линия — направить сверхдоходы на снижение налогов или на предоставление гарантий частным инвесторам. Несомненным преимуществом такого подхода является то, что выбор направления инвестирования остается за бизнесом, а не за бюрократией. То есть направление развития не задается в результате бюрократического торга, а остается открытым для любых секторов и предпринимателей. Если мы знаем, что у нас будут такие мощные источники бюджетных доходов, то лучше снижать тот же НДС, налог на прибыль. Но и здесь имеется ряд серьезных сомнений. Ситуация с налогами не симметрична, то есть если цены через два года упадут, то правительство не сможет также повышать налоги, балансируя бюджет, придется идти или на дефицитный бюджет, или же сокращать расходы. Впрочем, некоторые сторонники такой линии предлагают воспользоваться благоприятной ситуацией для снижения налогов, которые потом трудно будет поднять. Кроме того, с точки зрения стимулирования экономического роста уровень налогов вообще не является критическим фактором в современных условиях; гораздо важнее поведение правоохранительных и налоговых органов. В конце концов, налоговая ставка оказывается несущественной, если предпринимателя можно арестовать или «доначислить» налогов за последние три года в размере, превышающем всю прибыль. Сегодня инвестор, принимая решение, реагирует не на то, какие у вас налоги, а на то, насколько справедливо функционирует правоохранительная, судебная система. Наконец, остаются и сомнения в том, что наши институты позволяют эффективно и прозрачно обеспечить предоставление государственных гарантий: к сожалению, соответствующий опыт 90-х годов был весьма негативным.
Третья линия использования дешевых денег — укрепление Стабилизационного фонда и использование его для решительного снижения внешнего долга. Несомненным плюсом такого подхода является сохранение благоприятных макроэкономических условий (сдерживание роста курса рубля) и недопущения «подстройки» экономики под временную и неустойчивую конъюнктуру (неповторение ошибок СССР, приведших к его краху). Однако здесь возникают серьезные вопросы применительно к управлению средствами фонда: крайне неприятна ситуация, когда объем его средств подвергается «усушке», вызванной долларовой инфляцией.
— Какой тактики следует придерживаться либералам-реформаторам?
— Наступает время консолидации реформ, если угодно, «фиксации прибыли». Это значит, что реформаторы должны становиться консерваторами.
На самом деле сейчас реформаторы сами могут и должны стать консерваторами и даже контрреформаторами. Этот вопрос обсуждается уже несколько лет. Но в нынешней экономико-политической ситуации многим реформаторам кажется, и, на мой взгляд, справедливо, что по многим позициям пора, что называется «зафиксировать доходы». То есть остановится, зафиксировать настоящее положение, и бороться за неотступление от достигнутого. Это касается налогового кодекса, поскольку уже началось естественное, справедливое и понятное давление, чтобы вернуться к прогрессивной шкале. Нам гораздо важнее не снижение налогов, а не допустить уход от плоских налоговых ставок. Аналогичная ситуация с налогом на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Хотя есть желание диверсифицировать этот налог, но это было бы неправильно в конкретных условиях состояния наших институтов. Делать это рано. Диверсификация НДПИ внешне справедлива и понятна, но это означает появление чиновника, которой будет определять, с какой скважины сколько брать. А это неправильно, поскольку провоцирует коррупцию (иначе говоря, мы еще к этому институционально не готовы). Не следует отступать и от законодательства о техническом регулировании (о стандартах), о чем сейчас разворачивается дискуссия. Мы приняли очень приличное, европейского уровня законодательство о техрегулировании, а сейчас предлагаются поправки, которые делают систему даже более зарегулированной, чем в советские времена.
Повторю, что сейчас не допустить пересмотра важнее, чем сделать шаги вперед. Другое дело, что есть сферы, где шаги вперед важны, но делать их нужно очень аккуратно.
Это сфера, которая связана с повышением эффективности бюджетных расходов. Бюджетная сфера со структурной точки зрения, то есть бюджетное финансирование организаций, здравоохранение и образование. Важно повышать эффективность этих секторов. Они очень перспективны, а нынешняя система их финансирования инерционна и ведет к кризису (впрочем, не только в России, но и в большинстве развитых стран).
Я никого не оправдываю, но когда в стране много дармовых денег и много социальных проблем, трудно придерживаться жесткой политики в государственных расходах. Как говорил Е. Гайдар, трудно, но возможно объяснить министру обороны и министру труда, что денег нет, когда денег нет. Но невозможно в фактически воюющей стране с тяжелой социальной ситуацией объяснять министру обороны и министру труда, что денег нет, когда они есть. И объяснять отказ макроэкономическими соображениями, рисками для долгосрочного экономического развития, для динамики валютного курса. Это действительно нетривиальная социально-психологическая задача.
Поэтому ключевая задача сейчас — это реформа бюджетных расходов, это введение бюджетирования, ориентированного на результат, которым занимается правительственная комиссия под председательством А. Д. Жукова.
Это очень сложная и длительная задача, но именно по этому она сейчас выходит на первый план. Не реформы вообще, а реформы бюджетного сектора.
— Общее мнение состоит в том, что в благоприятных условиях никто ничего делать не будет. Как вы оцениваете текущую экономическую политику правительства с точки зрения соответствия нынешним условиям?
— Естественно, для серьезных реформ нужны серьезные вызовы. При Примакове отсутствие политики было очень разумной политикой, потому что это вело к стабилизации. В условиях же макроэкономической и политической стабильности высока опасность появления экзотических популистских идей. Впрочем, это пока только опасность. Никаких опасных решений пока не принято. Конечно, ситуация с повышением цены отсечения (при формировании Стабилизационного фонда), с заложенной в прогнозе ценой на нефть не очень хороша с точки зрения сторонников консервативной бюджетной политики: мы повышаем бюджетные доходы, не реформируя бюджетную сеть, оставляя расходы бюджета неэффективными и непоследовательными. Однако это не будет иметь фатальных последствий. Тем более что и глава правительства М. Е. Фрадков регулярно подтверждает свою приверженность профицитному бюджету.
Часть денег, вместо того чтобы идти на структурные реформы, идет на затыкание социальных дыр. Но, в конце концов, у нас действительно серьезнейшие социальные проблемы. Однако одна вещь в этой связи у меня вызывает очень серьезные опасения. Впервые за 15 лет создан прецедент, когда власть пошла на уступки под давлением. Это очень опасный прецедент, провоцирующие разные социальные группы к шантажу власти. Посмотрим, как будут разворачиваться события дальше.
Ведь что было хорошо в российском политическом процессе за последние 14 лет? Народ хорошо знал, что, проси правительство, не проси, все равно ничего не получишь. Поэтому решения принимались рациональные, предполагающие раскрытие и использования собственных возможностей. Вместо того чтобы бежать на демонстрации и громить магазины, как в Аргентине, люди адаптировались и пытались зарабатывать деньги там.
Сейчас мы дали пример того, что власть можно доить. Это очень плохой пример. Но, опять же, это проблема неприятная, но не фатальная.
— Как можно смягчить кризис, который последует за нефтяным застоем?
— Вероятность смягчения кризиса — это вопрос о зрелости экономической, а главное, политической элиты. Мне кажется, что если цены на нефть продержаться еще пару лет на нынешнем уровне, то мы, скорее всего, повторим тот виток, который прошли в восьмидесятых. Произойдет окончательная психологическая адоптация к высоким ценам.
Если цены качнуться, то есть сначала пойдут вниз, а потом вверх и если это колебание будет значимым, то это произведет отрезвляющий психологический эффект.
Какой может быть ответственная политика в нынешней ситуации? Главное, та макроэкономическая политика, которую мы сейчас проводим, — стараться не использовать незаработанные деньги в производственных целях. Это, конечно, укрепление Стабилизационного фонда, но он важен, скорее, не как «подушка» на случай падения доходов бюджета в будущем и даже не как способ стерилизации денежной массы, а, прежде всего, как инструмент, не подпускающей «наркозависимости» бюджета от высоких цен на нефть, то есть от незаработанных средств. Самое опасное — это заложить в план на следующие пять лет доходы от дорогих ресурсов. Экономика и потребление подстроятся под эту цену. Когда же цена пойдет вниз, а это происходит всегда неожиданно, то вы не сможете снижать расходы. Вы уже закупаете оборудование, вы уже заложили уровень зарплат и пенсий под эти доходы. Вы не сможете симметрично взять и это все убрать. Это очень опасно.
— Как работает механизм психологической адаптации?
— Мы начинаем убеждать друг друга в том, что мир вышел на новый уровень равновесной цены на нефть. Дальше экономисты объяснят, почему это произошло.
Они укажут на растущий спрос в Китае, на глобальное похолодание или на что-нибудь еще, поэтому нам нужно использовать ресурсы для решения множества инфраструктурных проблем. Действительно, дороги, коммуникации нужны всем, и действительно существуют сектора, в которые можно было бы инвестировать с расчетом на то, что этим вы стимулируете спрос частного бизнеса.
— Нужно сконцентрироваться на том, чтобы сохранить политику Стабилизационного фонда?
— Это важно, но и не только это. Во-первых, мы должны обеспечить сохранение того, что было достигнуто в первый срок президентства В. В. Путина. Это уже много. Во-вторых, мы должны сосредоточиться на обеспечении макроэкономической стабильности. Профицитный бюджет на ближайшие годы нам принципиально важен, сколько бы нам ни говорили, что во всех странах существует бюджетный дефицит.
У нас плохая кредитная история, и, как только мы уйдем в сферу дефицита, заимствования для нас будут очень дорогими.
Деньги для нас сейчас дешевы, потому что нам деньги не нужны. В-третьих, реформа политических и правовых институтов, потому что главное препятствие экономического развития находится в судебной и правоохранительной системах. Так что абсолютным приоритетом краткосрочной и среднесрочной программы действий должно стать формирование эффективной системы госуправления. Нужно проводить административную реформу в широком смысле, которая включает модернизацию судов, полиции и армии. В-четвертых, повышение эффективности отраслей, связанных с развитием человеческого капитала, в особенности здравоохранения и образования. Вот, собственно, четыре главных блока.
— Вы говорите о реформе политического порядка, но нынешняя экономическая ситуация стимулирует подавление политической конкуренции и установление политической монополии, которая означает монопольное распределение ренты. За счет каких сил можно проводить политическую демонополизацию?
— Элита у нас не однородна. Я понимаю, что это аргумент из логики «бог из машины», но наш опыт последних 15–20 лет показывает, что национальный лидер, в нашем случае президент, может и должен делать вещи, идущие против сложившегося представления элиты и народа. Президент должен вести за собой нацию, а не следовать за ней, ориентируясь на рейтинги. Это сделал Горбачев, пойдя на слом коммунистической системы. Вряд ли он был в большинстве и опирался на волю подавляющего большинства граждан. В начале 90-х годов это сделал Ельцин. Он сделал совершенно удивительный шаг, конвертировав свою популярность в непопулярные экономические реформы, без которых страна бы погибла, скатилась бы к югославскому сценарию. Это был осмысленный шаг. Он знал, что власть, проводящая политику либерализации и стабилизации, становится непопулярной, но он пошел на это. В значительной мере это сделал Путин: и в части взаимоотношений с Западом, сделав однозначный внешнеполитический выбор, несмотря на то что вестернизацию не поддерживало большинство российского опыта, и еще более это видно в курсе на экономическую либерализацию, отчетливо проявившемся уже в 2000 году. Ведь это было сделано не благодаря элитному консенсусу, а в его отсутствие.
Национальный лидер, который видит стратегию, может позволить себе сделать то, что вроде бы противоречит складывающемуся популистскому консенсусу. Это трудно, но это возможно. И необходимо.
Вряд ли кто-то станет утверждать, что политический класс сейчас един. Мы находимся сейчас на стадии постреволюционной консолидации, и это, конечно, не предреволюционный раскол, но это и не консолидация на уровне базовых ценностей.
Мы проходим период расколотых ценностей.
Если говорить, что сейчас нет сил для реальной трансформации, то также можно было говорить и в 1984 году. Они пришли, потому что упали цены на нефть. Действительно, благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура создает не самую благоприятную среду для серьезных назревших сдвигов. Да, это так.
— Реформа политического порядка противоречит формирующемуся политическому порядку-укладу. На кого такая реформа может опереться?
— На волю президента она может опереться. Если президент займется формированием независимого суда и продемонстрирует свою решимость двигаться в этом направлении. Конечно, это очень трудно и требует огромных усилий и времени. Нужны и нестандартные решения институционального характера.
Например, нужно увеличивать долю адвокатов, идущих в судьи, особенно в суды высшей инстанции.
Сейчас, скорее, можно увидеть противоположную тенденцию — не брать адвокатов в судьи. Я понимаю, что это невозможно, но у меня есть идея, которая состоит в том, что бы брать в судьи областного уровня и выше только тех людей, которые за предыдущие годы заплатили налоги с 300–400 тысяч долларов. То есть брать заведомо богатых людей, которые будут больше думать о своей репутации, а не о том, как выжить. Может быть, стоит повысить возрастной ценз, чтобы они думали не о том, как детей утраивать в вузы, а о репутации и, извините, о будущем некрологе. Разумеется, это несколько «экстремистские» предложения, но мы должны искать способы повышения эффективности деятельности судов. Без этого ВВП за десть лет не удвоить.
— Видимо, мы может только ждать, когда кризис заставит принимать необходимые решения.
— Я думаю, что мы должны не только ждать, но и продолжать способствовать проведению ответственной (и осторожной) политики. Пространство для маневра не широко. Мы должны ставить перед собой, скорее, минималистские цели. Главная задача — это сохранение того, что достигнуто в первое президентство В. В. Путина, включая налоговое законодательство, бюджетный профицит, принятые кодексы.
Важнейшие приоритеты, я повторю, — это судебная и правоохранительная системы и сфера человеческого капитала: образование и здравоохранение.
Все эти сферы находятся в кризисе. Причем исправление правоохранительной и судебной сферы дают более быстрый эффект, человеческий капитал — долгосрочный. Обе группы задач нестандартны, потому что ни в той ни в другой области нет внятного применяемого международного опыта. При всей болезненности задач макроэкономической стабилизации, которыми занимались Е. Т. Гайдар и А. Б. Чубайс, все-таки этот опыт имелся. Там известно, что нужно делать, известны временные лаги, что если сделать это, то когда произойдет то. Более сложная, но тоже понятная задача — это разработка развернутого экономического законодательства, которое проходило в первое президентство В. В. Путина. Здесь нет универсальных закономерностей, но, по крайней мере, есть набор удачных опытов. Вы можете обсудить сравнительные преимущества британского, французского и германского законодательства и наложить их опыт на российскую практику.
А вот как из коррумпированной судебной системы сделать честную — никто не знает. Это происходило в разных странах, но это индивидуальная работа. Какой должна быть современная система образования и здравоохранения — тоже никто не знает, потому что эти сектора находятся в кризисе во всех странах, хотя не везде этот кризис до конца осознается. На этом направлении мы пионеры.
Мы столкнулись с проблемами, схожими с теми, что стоят перед наиболее развитыми странами, но вынуждены их решать гораздо раньше, поскольку у нас кризис проявился на уровне более низкого экономического развития. Соответственно, у нас меньше денег для того, чтобы затыкать дыры перераспределительными механизмами.
Здесь нет позитивного опыта. Существующие системы были созданы для другого общества, в котором молодых людей больше, чем пожилых, и молодые финансируют пожилое меньшинство, где существует огромный резервуар аграрного населения, которое, как правило, не получает социальных льгот, и, соответственно, можно больше направить на обеспечение урбанизированного населения, которое социально и политически важно. В постиндустриальном мире все иначе, и нам только предстоит найти способы повышения эффективности инвестиций в человеческий капитал. Если мы их найдем — то будем иметь серьезную фору в сравнении с наиболее развитыми странами. Но это очень трудная задача.
Беседовал Евгений Натаров
