Цивилизация
Политический и правовой кризис, разразившийся в связи с атакой партии силовиков на нефтяную империю ЮКОС, поставил новый принципиальный вопрос перед обществом. Как бы ни оценивать политическую подоплеку событий, они, вопреки заверениям президента, продемонстрировали, что усилия по формированию самостоятельной системы правовой защиты (прокуратура и суд) оказались в основном тщетны. Басманный суд — не независимый суд, а прокуратура действует в политических интересах определенной группы госбюрократии. В этой ситуации вопрос о независимости прокуратуры стал в повестку дня и обсуждается сегодня как правоведами и аналитиками, так и сопротивляющимися наступлению силовиков либералами во власти.
«Нигде в мире нет такого понятия, как независимость прокуратуры», — заявил «Газете.Ru-Комментарии» один из создателей нынешней Конституции России, советник Ельцина по правовым вопросам во второй половине 1990-х Михаил Краснов.
:::В Конституции не записано, что прокуратура независимая. Конституция просто умолчала об этом, поскольку это было вставлено достаточно случайно и конъюнктурно, и, в принципе, вообще не планировалась статья, посвященная прокуратуре. В 129 статье ничего не сказано про независимость прокуратуры, а фактически только эта статья посвящена ей. Там сказано, что прокуратура составляет единую централизованную систему. Не более того. Далее сказано, что полномочия ее определяются законом. Это вопрос, конечно, спорный, но, по моему убеждению, эта статья Конституции не препятствует отнесению прокуратуры к той или иной ветви власти.
Ведь на самом деле нигде в мире нет такого понятия, как независимость прокуратуры.
Такого не было и у нас в досоветской России. Независимым может быть суд, поскольку он осуществляет свою деятельность публично, открыто, несмотря на эксцессы с закрытыми заседаниями. В принципе, у суда есть очень четкая, подробная процедура. И здесь независимость понятна, тем более что суд выносит окончательное решение. А прокуратура работает как обычное учреждение, как любая структура исполнительной власти. Ведь только в советское время на прокуратуру возлагалась такая большая пропагандистская задача, как высший надзор за законностью. Но это не укладывается в систему разделения властей. Если уж говорить о высшем контроле, то это контроль судебный.
Задача прокуратуры — это выдвижение обвинения от имени государства по уголовным делам и надзор за законностью деятельности полицейских ведомств и спецслужб. Не более того.
У прокуратуры не может быть реальной независимости, точнее, не должно быть. Мы видим, во что превращается такая независимость, которую мы имеем сегодня. Фактически она превращается в возможность для руководства прокуратуры действовать по своему собственному разумению, выдвигать иногда даже самые вздорные обвинения, просто проводить проверки, действуя в рамках общего надзора. При этом, проводя проверку, прокуратура своеобразным способом указывает, что здесь что-то не чисто. Философия независимой прокуратуры неправильная. Тогда мы можем сказать, что и Министерство юстиции должно быть независимым, и Министерство экономического развития и торговли.
Мы очень часто путаем понятия собственной компетенции и независимости.
Да, в компетенцию правоохранительных органов действительно никто не должен вмешиваться. Так же, как никто не должен вмешиваться в компетенцию и Министра культуры, и санитарного врача. Санитарный врач может, в конце концов, прийти и в Кремль и обязать людей, которые стоят на чиновничьей лестнице выше него, выполнить его предписания в рамках его компетенции. В собственную компетенцию никто не должен влезать.
Другое дело — фундаментальная независимость: никто не должен оказывать влияния. Более того, когда сегодня никто вроде бы не должен оказывать влияния на прокуратуру, на самом деле влияние на нее оказывают, просто это делают подпольно, подковерно. Прокуратура, как нормальное государственное ведомство, находящееся ближе всего к исполнительной власти, может быть в нашей системе подчинена президенту. Но она должна иметь своего политического патрона. Суд, принимая решения, не может быть связан политической конъюнктурой. А у прокуратуры нет такой задачи. Конечно, она должна действовать законными правовыми методами, но у прокуратуры, как у любого ведомства исполнительной власти, должна существовать собственная политическая линия, которую определяет в данном случае ее политический патрон. Это моя конструкция, ее можно, конечно, оспаривать.
На самом деле если проводить реформу прокуратуры, то нужно не просто включать ее в систему исполнительной власти, а пересматривать набор ее функций.
У нас прокуратура осталась советской не столько потому, что она существует сама по себе, а потому, что у нее есть совершенно советские функции. Это функция общего надзора и так называемая правозащитная функция. Прокуратура говорит, что без нее права человека вообще бы не соблюдались. Причем тут прокуратура?! Я уж не говорю о том, что у нас есть уполномоченный по правам человека. Но главное, если работает нормальная судебная система, если есть доступ к правосудию, если у нас есть независимые, беспристрастные суды, то человек сам может защитить свои права. Если нет, то никакая прокуратура не поможет. Газеты ежедневно пестрят сообщениями о вопиющем нарушении прав граждан. Никакая прокуратура не поможет, если не работает нормально судебно-правовая система. Второе — это общий надзор. Эта функция была органична советской системе — централизованной и полностью государственной.
Тогда экономика была полностью государственной, и ее надо было стимулировать еще и страхом.
Поэтому я повторю: если проводить реформу и переподчинять, то вместе с пересмотром функций прокуратуры. Иначе никакого смысла не будет.
Что касается контроля высших чиновников государства, то это, прежде всего, должна быть функция парламентского контроля. Кроме того, должна быть нормальная система обжалования действий должностных лиц. Это предполагает нормальную судебную систему. Прокуратура здесь ни при чем. Контроль должен осуществлять парламент и сами граждане через суды. В принципе, у нас есть возможность обжаловать действия должностных лиц, но поскольку никто не уверен, что это можно сделать и что будет получено объективное решение, то граждане особенно и не пытаются идти в суд защищать свои права, которые ущемлены коррупционным решением губернатора, министра и так далее. Но в принципе это возможно, и прокуратура здесь не нужна. Наоборот, ее попытки представить себя как защитника граждан закрепляет патерналистское сознание.
Не люди сами защищают свои права, а государство берет на себя защиту их прав, и делает это очень избирательно и часто очень неуклюже.
Идея Петра Первого о «государевом оке» исходит из того, что Россия управляется централизованно и необходима система центрального контроля. Это именно «ГОСУДАРЕВО ОКО». Но если сейчас прокурорские работники так себя называют, то это означает, что они не понимают, чему они служат. Они служат не президенту так же, как не президенту служат МВД, ФСБ, а они обязаны служить обществу. И это не «государево око», это обычная система уголовного преследования от имени государства. Не более того. Плюс система, которая держит в некотором напряжении сами спецслужбы и правоохранительные органы, потому что прокуратура и за ними должна следить.
Вот нормальные современные функции прокуратуры, а у нас они остались сталинскими.
Что же касается перевода прокуратуры в Минюст, то это нормально, посколько абсурдна ситуация, когда эта структура находится вне всякого административного подчинения и контроля. А раз так, то за ней осуществляется контроль, но скрытый. При переводе важно помнить, что прокуратура — это централизованная система. Она даже в Минюсте будет существовать достаточно автономно. Так же, как достаточно автономно существует ФБР или прокуроры в системе минюста США.
Кстати, не будем забывать, что там окружные прокуроры избираются гражданами. Причем прокуроры окружные, а не штатов. Это надо сделать и нам. То есть нарезать прокурорские округа не по границам субъектов федерации. Примерно так, как сделано с арбитражными судами. Хотя тут не совсем сделано правильно, поскольку арбитражные округа включают в себя несколько субъектов, но не пересекают их границы.
Так что механически переподчинить прокуратуру не получится. Неизвестно, должен ли генпрокурор быть министром или он должен подчинять министру. Об этом тоже надо еще думать. Но речь сейчас идет о принципе, а не о технике. У нас часто берутся реформировать какую-то часть и делают это без системы, поэтому эффекта не достигают. Если мы пересадим прокуратуру со всеми ее функциями в Минюст, все равно ничего хорошего не будет.
Также часто говорят про систему политической конкуренции, что у нас нет нормальных партий, да и какая может быть политическая конкуренция? Я же считаю, что не будет нормальных партий, пока не будет институциональной возможности формировать самостоятельное партийное правительство. Так же и здесь.
Может быть, и нормального независимого и беспристрастного суда не будет до тех пор, пока прокуратура будет иметь такие функции, как сегодня, и такое избыточное влияние в нашем обществе, которое у нее есть сегодня.
~Конечно, суд формально не зависит от этого, но на него нынешняя роль прокуратуры тоже влияет. И граждане никогда не научатся защищать правовыми способами свои права, пока будет существовать «правозащитная» функция и прокуратура будет говорить: вы не волнуйтесь, мы сами пойдем за вас в суд.
Граждане пишут в прокуратуру, они пишут и президенту, но это средневековый способ защиты своих прав. Современный способ — это защита в суде. Прокуратура все равно пойдет в суд. Я знаю, что в докладе Устинова записано, что вот, по статистике, столько-то прав мы защитили. А сколько не защитили? Если несколько тысяч — защитили, то миллионы — не защитили.
Интервью брал Евгений Натаров
