Цивилизация
Наделавшими шума заявлениями о необходимости восстановления выборности глав регионов и исключения из федерального закона нормы о возможности роспуска президентом РФ региональных парламентов президент Татарстана Минтимер Шаймиев вновь привлек внимание к одной из самых острых тем российской политики.
Немедленно в ряде СМИ заявления Шаймиева попытались представить обидой на утечки о том, что посты президентов в республиках в составе РФ якобы могут быть упразднены. Даже если обида действительно имела место, то этого явно недостаточно для заявлений столь опытного и мудрого политика, как Шаймиев. И те, кто пытаются так незатейливо объяснить выступление татарского лидера, просто хотят принизить его значимость и символичность, в лучшем случае подменяя причину поводом.
Дело, конечно, не в названиях. Президентом называется глава региона, губернатором, главой правительства – не имеет значения. Важна не вывеска на дверях кабинета, а содержание. К примеру, в Тыве, Карелии, Коми главы регионов не именуются президентами, но это не лишает их доминирующего положения в региональной системе власти. Дело в другом: сам порядок назначения глав региональной исполнительной власти решениями московских чиновников, которые затем штампуются в региональных парламентах под угрозой роспуска, создает четкую систему стимулов и зависимостей. Пост можно называть как угодно, но если сохранится правило, по которому глава региона назначается сверху, табличка перед креслом роли не играет. Шаймиев именно это фактически и сказал. Он произнес вслух то, о чем уже давно говорят эксперты, аналитики, а в неофициальном общении и сами чиновники, –
система назначений губернаторов в том виде, в котором она была создана в конце 2004 — начале 2005 годов, демонстрирует очевидный кризис.
Это выражается в растущем числе публичных скандалов между губернаторами-назначенцами и группами региональной элиты, да и самим населением, которое начинает выражать недовольство происходящим во все новых регионах. Новые губернаторы-назначенцы в большинстве своем (в первую очередь, т.н. «варяги») на местах приживаются не очень. Это выражается и в неуклюжих публичных действиях, демонстрирующих полное непонимание местных политических и культурных традиций, и в конфликтах с местными элитами, часто вызванными нашествием в регион друзей и соратников нового губернатора, которые воспринимают регион, как зону освоения. Да и ранее избранные населением главы теряют в такой системе стимулы каким-либо образом на население ориентироваться.
Ингушетия, Удмуртия, Калмыкия, Амурская, Иркутская области… Особенно показателен пример Амурской области, где все основные фигуры новой региональной администрации в 2007 году вместе с губернатором Николаем Колесовым приехали из Татарстана. Теперь же, когда большинство этих новых амурских чиновников оказалось под следствием, в Татарстане, явно воспринимающем проблемы уехавших из региона на Дальний Восток земляков, амурский кризис находит особый отголосок. Или же ситуация в Архангельской области, где назначенный буквально пару месяцев назад новый губернатор Михальчук (вроде тоже северянин – он был мэром Якутска) демонстрирует полное непонимание северной специфики, где население ведет себя традиционно независимо и плохо поддается давлению. Но выясняется, что Якутия и Архангельск — совсем не одно и тоже, и граничащая с абсурдом ситуация на выборах мэра Архангельска в сочетании с назначением в Совет федерации дискредитировавшего себя публично бывшего губернатора Николая Киселева не может не вызывать изумления. В итоге вместо успокоения региона еще большая дестабилизация обстановки и дискредитация власти.
Самое негативное в системе назначений – синдром временщиков. Главу региональной власти не интересует, к каким последствиям приведут его действия через год, два, три, десять, поскольку к этому времени он, скорее всего, будет трудиться на другом ответственном посту совсем в другом месте.
Его не интересует, что о нем думают жители региона, так как от них его судьба зависит в минимальной степени. В этой системе надо не размышлять, подходит ли то или иное решение для данного региона, а быстро и четко выполнять приказы. И главное – не разочаровать своего покровителя, которому тот или иной губернатор обязан своим назначением. Синдром временщика существенно усиливается, когда регион «не родной». Но если региональные власти утрачивают зависимость от общественного мнения, если учет региональной специфики в вопросах управления становится скорее исключением, чем правилом, то возникает естественный вопрос – когда учитывать особенности территории не хочет даже местная власть, то кто вообще об этом думает? А
если не учитываются интересы каждого региона в отдельности, то каким образом могут учитываться интересы страны в целом? Вряд ли федеральный центр в состоянии понять и оценить происходящее, принять нужные решения за все российские регионы при всем их своеобразии и непохожести.
В то же время без наличия на местах власти, опирающейся на интересы местных сообществ и пользующейся их доверием, невозможно обеспечить реализацию в регионах никаких федеральных реформ. Без надежной опоры на местах ответственным за все будет федеральный центр со всеми вытекающими отсюда политическими и экономическими последствиями.
То, что региональная власть должна зависеть от населения территории и выражать его интересы, не означает, что при этом не должно быть институтов обеспечения общих государственных интересов, гарантирующих единообразное исполнение федеральных законов, обеспечения единых стандартов, прав и свобод на всей территории страны, экономическую интеграцию и согласованное развитие территорий. Должно быть и одно, и другое. Одни институты должны обеспечивать интеграцию пространства и правовую целостность государства, другие – выражать интересы населения конкретных территорий. Линии связи центра и регионов должны быть и снизу вверх, и сверху вниз.
Проблема российской региональной политики в том, что в ней никак не могут найти «золотую середину», маятник заносит то в сторону формирования автономной региональной автократии на грани сепаратизма, то в сторону предельно жесткой централизации, где интересы территорий и их жителей просто игнорируются.
С водой постоянно выплескивают младенца.
Вряд ли президент Татарстана имел в виду восстановление полуфеодальной системы региональных автократий ельцинской эпохи. Думается, в первую очередь, он хотел обратить внимание на интересы территорий и явно наметившиеся перекосы в их учете. В любом случае это заявление – приглашение к серьезной дискуссии о том, какой вообще должна быть региональная политика и как совместить в ней интересы центра и регионов.
Здесь вновь можно вспомнить предшествовавший заявлению Шаймиева слух о возможном упразднении постов президентов республик в составе РФ. Если не прямые выборы глав регионов населением и не система назначений в том виде, в котором она сложилась в последние годы, что тогда?
Если предположить, что главой исполнительной власти региона будет не губернатор и не региональный президент, то вариант всего один – исполнительную власть региона может возглавлять только глава регионального правительства. И здесь главный вопрос, кем этот глава правительства назначается. Если так же, как губернатор сейчас, федеральным центром, это ровным счетом ничего не меняет. Это смена вывески с той лишь разницей, что срок нахождения конкретного лица в должности не будет фиксированным, и в отличие от единоначалия губернатора, правительство региона — орган коллегиальный.
В демократической традиции правительства традиционно формируются парламентским большинством.
Если предположить, что региональное правительство будет формироваться большинством в конкретном законодательном собрании, то в этом случае региональная исполнительная власть будет опираться на общественное мнение в лице избранных депутатов и удастся избежать ситуации восстановления власти «региональных баронов» по образцу 90-х годов.
При наличии подобного института регионального правительства возможно сохранение даже некоего аналога нынешних губернаторов, которые будут уже не «хозяевами регионов», а представителями центра, занимающимися мониторингом ситуации и координацией деятельности в регионе представителей федеральных ведомств.
Возможны и различные переходные варианты, в той или иной степени позволяющие федеральному центру контролировать деятельность региональной власти. К примеру, право вето на избранного региональным парламентом главу правительства или же выбор кандидата в региональные премьеры из нескольких предложенных региональным парламентским большинством (а не полпредом по результатам, как правило, полуфиктивных консультаций). И конечно, ни о каком роспуске региональных парламентов не должно быть и речи, ибо если эта возможность существует, то все иные права региональных парламентов превращаются в фикцию.
Прообразы подобной системы в некоторых регионах уже существуют. Так пост главы регионального правительства одновременно с постом главы региона с начала 1990-х годов (а точнее, еще с советских времен) существует в большинстве республик в составе РФ: в Адыгее, Башкортостане, Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Мордовии, Северной Осетии, Татарстане, Удмуртии, Чечне, Чувашии, Якутии. Одновременно с постами губернаторов существуют самостоятельные посты глав региональных правительств в Астраханской, Пензенской, Свердловской областях, в прошлом непродолжительное время они существовали также в Самарской и Ульяновской областях. Показательно, что
за последний год решили ввести пост главы регионального правительства в двух «укрупненных» регионах – Пермском и Красноярском краях. При разработке нового краевого устава было решено, что лучше, чтобы губернатор был отдельно, а глава правительства — отдельно.
Идет борьба за введение самостоятельного института главы правительства и в Иркутской области.
К сожалению, пока независимость региональных правительств от губернаторов номинальна: региональные парламенты, помимо назначения самого главы правительства, согласуют в лучшем случае назначение его заместителей, министров же, как правило, единолично назначает губернатор. Расширение перечня постов в региональных правительствах, назначение на которые требует согласия депутатов, – тоже один из вариантов компромисса между системой назначения и системой избрания глав регионов населением.
В любом случае варианты расширения влияния населения регионов на региональные власти и восстановления линий обратной связи между властью и населением найти можно. Вопрос только, захочет ли федеральная власть сделать это сама или её принудит к таким действиям политическая реальность, когда начавшиеся в регионах политические и управленческие кризисы перейдут из количества в угрожающее всей системе власти страны качество.
