Заказное бессилие ФАС

— 8.09.08 12:11 —

Федеральная антимонопольная служба стремительно превращается в один из наиболее актуальных инструментов административного давления на бизнес. Претензии со стороны ФАС – неизменный атрибут всех последних интервенционистских кампаний правительства, от прошлогодних попыток «разобраться» с розничными торговыми сетями в ответ на всплеск инфляции до недавних историй с «Мечелом» или ценообразованием на авиакеросин.

Возросшая активность ФАС многих тревожит – можно услышать комментарии о чуть ли не появлении в России новой надзорной структуры квазисилового типа или даже разговоры о вреде для развития бизнеса, приносимом антимонопольным регулированием как таковым.

Парадокс ситуации в том, что проблема недостатка конкуренции в российской экономике действительно сильна и ее необходимо решать.

Значительная степень монополизации и олигополизации важнейших рынков способствует завышению цен и мешает бороться с инфляцией, препятствует входу на рынок новых участников и, следовательно, развитию экономики. Все это заставляет задуматься о необходимости проведения государством более активной антимонопольной политики, осуществления мер по демонополизации экономики.

Но, с другой стороны, складывающаяся практика антимонопольного регулирования, основанная на попытках решать проблемы монополизма через несистемные репрессивные наскоки на бизнес со стороны ФАС, предпринимаемые в качестве реакции на отдельные внешние проявления негативных последствий монополизма либо «по наводке» высшего руководства страны, малоэффективна и вредна. Подобные действия не в состоянии решить принципиальных проблем, порождаемых монополизацией российской экономики, увеличивают риски для бизнеса и дискредитируют антимонопольное регулирование, создавая ему имидж кампанейщины и всего лишь придатка общего недружественного частному бизнесу экономического курса властей (еще одного инструмента, позволяющего на легальных основаниях «кошмарить» бизнес).

Может ли антимонопольная политика в сегодняшней России в принципе быть эффективной? Это не праздный вопрос в свете того, что толерантность к монополизации и олигополизации рынков стала одной из отличительных черт экономической политики последних лет.

Власть не только потакала укреплению монополий в стратегических секторах экономики (нефтедобыча, инфраструктурные монополии, банковский сектор), но и смотрела сквозь пальцы на монополизацию других секторов экономики, где государство прямо не представлено.

Объяснить это просто: в модели экономической политики, где центральную роль играют фактор контроля над ресурсами и дирижистские инстинкты, монополии удобны – они облегчают текущую управляемость рынков.

Однако дело не только в явных интервенционистских трендах последних лет. В принципе, российская антимонопольная доктрина была исторически ориентирована не на американскую, а на более мягкую европейскую модель конкурентной политики, в соответствии с которой доминирование компании на рынке само по себе не считается проблемой, а борьба ведется лишь с фактами выявленных злоупотреблений монопольным положением. Т. е. до тех пор, пока вина монополии в ущемлении интересов других субъектов рынка не доказана, никаких проблем не существует.

Такая система заведомо ставит антимонопольного регулятора в более сложное положение из-за информационной асимметрии и невозможности проведения превентивной конкурентной политики.

Бороться с всесильными монополиями лишь через расследование нарушений и подачу судебных исков в условиях низкого качества госуправления значит заведомо обречь антимонопольных регуляторов на вечное поражение.

Кстати, в последние годы особых успехов в судебном преследовании нарушителей антимонопольного законодательства ФАС не добилась; не помогли и поправки в законодательство о конкуренции, расширившие полномочия службы. Добавьте к этому невысокий профессиональный уровень антимонопольных органов, не позволяющий чиновникам осуществлять качественный мониторинг рынков и адекватно оценивать эффекты их монополизации и олигополизации (достаточно зайти на сайт ФАС и открыть раздел «анализ рынков», чтобы убедиться в этом).

Есть и еще одна специфическая проблема России, позволяющая говорить о нерелевантности мягких форм антимонопольного регулирования. Высокий уровень экономической концентрации на отдельных российских товарных рынках вовсе не является результатом действия открытых рыночных процессов, победы более эффективных и инновационных игроков в открытой и честной конкурентной борьбе. В подавляющем большинстве случаев концентрация является либо реликтом централизованной советской экономики с сохранившейся еще с тех времен структурой предприятий (инфраструктурные монополии), либо следствием брутального постприватизационного передела рынка с применением грубых рейдерских приемов или административного ресурса.

На таких рынках доминирование является, таким образом, вовсе не призом за победу в честной конкурентной борьбе, а призом за нарушение правил.

Доминирующие компании вовсе не являются чемпионами по эффективности и инновациям и заинтересованы не в развитии, а в максимизации ренты и поддержании максимально высоких барьеров входа на рынок для новых участников

(как правило, также с использованием административной поддержки) – например, протекционистских барьеров для иностранных компаний. В капиталоемких отраслях экономики естественным барьером входа для новых игроков выступает также плохой инвестиционный климат.

В такой ситуации от монополий и олигополий бесполезно ожидать инноваций, развития, движения в сторону глобальной конкурентоспособности – скорее, от них уместно ожидать рентоориентированного поведения, приоритета инвестиций в слияния и поглощения по сравнению с инвестициями в развитие производства, постоянного повышения цен.

Все это говорит о необходимости поворота в сторону более активной антимонопольной политики, попросту говоря – политики по демонополизации экономики, включающей как принудительное разделение государственных монополий, так и активную политику стимулирования прихода на рынок конкурентов действующим монополистам. Политика такого типа позволила бы быстро превратить целый ряд рынков, для которых характерно единоличное или коллективное доминирование, во вполне конкурентные.

Развитие конкуренции позволило бы естественным путем снизить негативные эффекты от деятельности монополий для экономики, а также устранить поводы для репрессивного вмешательства антимонопольных регуляторов в деятельность конкретных компаний, ухудшающего инвестиционный климат в стране.

Во второй половине 1990-х годов ситуация начала разворачиваться в эту сторону – тогда, в феврале 1998 года, постановлением кабинета Черномырдина № 239 была утверждена программа демонополизации экономики и развития конкуренции. Позже, однако, антимонопольная политика была сведена до самых мягких форм: например, раздел «Выравнивание условий конкуренции и государственная антимонопольная политика» программы Грефа предполагал в основном меры по минимизации барьеров входа на рынок и ничего не говорил о демонополизации – таким образом, дрейф в сторону толерантности по отношению к монополизму начал проявляться в государственной политике уже с начала 2000-х годов.

Конечно, в сегодняшней обстановке трудно всерьез ожидать, что этот тренд переменится. Однако важно понимать, что конкретные неудачные и заказные действия ФАС, предпринимаемые сегодня, вовсе не снимают с повестки дня актуальность адекватной и эффективной конкурентной политики. И в будущем, когда возможность для выработки и реализации такого рода политики представится, нужно будет четко представлять себе, на каких именно принципах она должна строиться.